Libéraux versus interventionnistes : le débat sur le développement

 Les termes du débat entre libéraux et interventionnistes ont dans le domaine du développement peu changé depuis 40 ans.

À l’image de Joseph Stiglitz, les partisans de l’intervention de l’État prennent exemple sur la Chine pour défendre leur position.

L’argument est simple : il s’agit de prendre les exemples de réussite économique de pays passés du stade de pays sous-développés au stade de pays développés et de montrer que loin du libéralisme, l’intervention de l’État y a été massive.

Depuis un siècle les États correspondant le mieux à cette description sont principalement asiatiques. Le Japon puis les quatre dragons (Corée du Sud, Taïwan, Hong Kong, Singapour) puis les quatre dragons ont précédé la Chine. Cette prééminence des pays asiatiques nous incite à penser que des facteurs culturels sont peut-être à l’œuvre en complément des effets de la politique économique.

De vraies réussites sont à noter sur d’autres continents, comme celle du Chili.

Soulignons enfin la performance plus lente mais néanmoins remarquable des anciens pays de l’Est passés du stade du socialisme au niveau de vie des pays occidentaux.

En réalité, les termes du débat entre libéraux et interventionnistes ont dans ce domaine peu changé depuis 40 ans. Nous vous proposons un retour en 1980 et de regarder le débat consécutif au deuxième épisode de Free To Choose.

FREE TO CHOOSE, ÉPISODE 2 : LA TYRANNIE DU CONTRÔLE

Pour argumenter contre la tendance de Milton Friedman à voir dans la liberté économique la clé du développement, la distinguée économiste Helen Hugues s’appuyait sur le contre-exemple sud-coréen, État interventionniste mais vrai succès du point de vue de la croissance et du développement.

Voici l’extrait le plus révélateur de leur échange, à 40 minutes (la traduction est de l’institut Coppet) :

Robert Mc Kenzie (animateur du débat) : Faisons réagir Helen Hugues sur le sujet : le tiers monde a-t-il fait une erreur terrible en avançant presque unanimement vers la voie de l’économie planifiée plutôt que vers le marché libre ?

Helen Hugues : Tout d’abord le tiers monde n’a pas avancé presque unanimement sur la voie de l’économie planifiée. Certains des pays qui ont le mieux réussi ont eu une intervention étatique des plus élevées.

RMK : En grande partie

HH : Non, même en grande partie. L’Inde est un grand pays mais dans la majorité les pays en développement n’ont pas adopté la planification. On y trouve une certaine dose de planification. En second lieu, certains des pays qui ont le mieux réussi ont eu une intervention étatique des plus élevées. Les meilleurs exemples en sont Taïwan, la Corée du Sud, le Brésil, Singapour et même Hong Kong qui est souvent considéré comme un exemple de la non-intervention de l’État. Hé bien ce n’est tout simplement pas vrai. À Hong kong l’État a fourni l’infrastructure, il a fourni les routes, les écoles. Et cela a été très important.

Mais quand vous tournez votre regard vers le Malawi ou la Papousie Nouvelle Guinée, on ne peut rien faire sans intervention de l’État. Il n’y a rien, il n’y a pas d’entrepreneurs. Et les entrepreneurs américains des petits endroits comme ça, cela ne les intéresse pas.

Milton Friedman : La question est quel genre d’intervention. Je ne suis pas favorable à l’absence totale d’intervention de l’État, je n’y ai jamais été favorable. Je souligne dans le film que ce qu’a fait le gouvernement de Hong Kong a été très important. Et dans les pays que vous avez mentionnés et dans les lieux que vous avez mentionnés et qui ont réussi, l’intervention de l’État a été d’un genre très particulier. L’État a fourni l’infrastructure, il n’a pas essayé de fixer les grandes lignes de la production industrielle ou les domaines dans lesquels l’industrie devait se diriger ou ce que l’allocation de… Il n’a pas fait d’économie planifiée.

HH : Ce n’est pas vrai pour ce qui concerne la Corée du Sud. Vous vous trompez sur les faits car en réalité en Corée du Sud, l’État…

MF : Oh mais c’est vrai à Taïwan

HH : C’est assez vrai à Taïwan mais pas en Corée du Sud où la croissance a été plus rapide que partout ailleurs. Les exportations coréennes ont été déterminées dans une large mesure par une intervention directe de l’État. Vous posez la question de quel genre d’intervention il faut, du pourquoi de cette intervention et de quels sont les compromis entre cette intervention de l’État et l’économie de marché. Ce sont là les questions qu’il faut se poser. Quel est le rôle de l’État par rapport à l’économie de marché ?

Malgré son intérêt et sa précision dans certains détails, l’argumentation d’Helen Hugues souffre de trois défauts majeurs que nous proposons d’étudier successivement.

1. La thèse qu’elle défend est trop imprécise.
2. Son analyse est trop exclusivement quantitative.
3. Elle prend en compte un trop petit nombre de pays.

HELEN HUGUES : UNE THÈSE IMPRÉCISE

Helen Hugues ne nous aide pas à identifier la thèse qu’elle entend défendre. À l’appui de quelle démonstration au juste cite-t-elle des exemples de réussites interventionnistes ?

Ce flou a des conséquences importantes lui permettant de retomber sur ses pieds en passant d’une thèse à l’autre alors qu’une clarification conduirait à rejeter sa conclusion, quelle qu’en soit la nature.

Nous proposons d’opérer cette clarification.

L’argumentation développée ci-dessus par Helen Hugues pourrait prendre les deux formes principales suivantes :

1. Échec des pays radicalement non interventionnistes par rapport aux pays interventionnistes.
2. Échec des pays les moins interventionnistes en 1975 par rapport à d’autres pays.

1) Échec des pays radicalement non interventionnistes ?

Tous les pays qui ont réussi sont interventionnistes, ce qui condamne le libre marché et la non-intervention.

Cet argument aurait du poids si ces pays interventionnistes pouvaient être comparés à des pays non interventionnistes qui n’auraient pas connu le même succès. Or, de pays non encore industrialisés moins interventionnistes que l’ensemble des pays qu’Helen Hugues a cité, il n’y en avait pas.

Si Hong Kong n’était certes pas un exemple radical de non-intervention, il était assurément, et quoi qu’en dise Helen Hugues, l’un de ceux qui interviennent le moins. Seuls des micro-États à la population réduite pourraient lui être comparés. En l’absence d’expérience radicale de non-intervention de l’État, comment tirer quelque conclusion que ce soit sur les bienfaits de l’intervention de l’État ?

La pratique politique comme preuve

Ceci dit, Helen Hugues pourrait tirer parti de l’absence d’expérience radicale de non- intervention pour suggérer l’impossibilité d’un marché totalement libre. S’il n’existe pas d’exemple radical de non-intervention de l’État, n’est-ce pas parce que, malgré les belles théories de certains économistes obstinés (type Milton Friedman) la réalité oppose un démenti aux tentatives de ce type ?

Reconnaitre la validité de ce type d’arguments aurait pour le courant progressiste des conséquences inattendues. Cela conduirait par exemple à tirer les mêmes conséquences du fait qu’aucune femme n’a jusqu’ici été élue présidente en France ou aux États-Unis. Une pratique constante peut certes provenir de contraintes objectives que les théoriciens ne veulent pas avouer mais aussi de préjugés irrationnels que rien ne justifie.

Combien d’États respectaient le principe de liberté religieuse en 1650 ? L’absence d’exemples radicaux de non-intervention en 1975 peut aussi bien provenir de préjugés des agents de l’État en faveur de l’intervention, de leur prédilection pour tout accroissement de leur pouvoir ou encore de l’exploitation électoraliste (cynique et démagogique) de la préférence des électeurs pour l’intervention.

Faisons-nous fausse route sur l’idée principale défendue par Helen Hugues ? Peut-être l’échec en question est-il celui des pays les moins interventionnistes en 1975.

2) Échec des pays les moins interventionnistes en 1975 ?

En parvenant à justifier cette position Helen Hugues règlerait indirectement la question de la non-intervention radicale. Si les pays les moins interventionnistes échouent, un marché totalement libre accentuerait cette tendance.

L’échec des pays les moins interventionnistes peut concorder avec deux possibilités concernant les pays qui réussissent le mieux. Ils peuvent se composer soit des pays plus interventionnistes que la moyenne, soit des pays modérément interventionnistes (sans faire partie des pays les moins interventionnistes).

Helen Hugues semble adopter d’emblée la première possibilité, la plus favorable à l’interventionnisme lorsqu’elle dit :

En second lieu, certains des pays qui ont le mieux réussi ont eu une intervention étatique des plus élevées. Les meilleurs exemples en sont Taïwan, la Corée du Sud, le Brésil, Singapour et même Hong Kong qui est souvent considéré comme un exemple de la non-intervention de l’État.

« Une intervention étatique des plus élevées » ?

L’expression d’Helen Hugues pour caractériser ce groupe de pays mérite que l’on s’y arrête. Peut-elle s’appliquer au regard du degré moyen d’intervention étatique dans le monde en 1975 ?

Deux arguments plaident contre cette thèse.

Le Fraser institute

Cet institut mesure la liberté économique depuis 1975, année du débat entre Milton Freedman et Helen Hugues. Cela nous permet de mesurer le degré d’intervention des pays cités et des dragons asiatiques.

Le rapport pour la période 1975-1995 nous permet de connaitre le degré d’intervention des divers pays cités en 1975, soit quelques années avant l’émission.

Pour le lecteur intéressé, le classement des pays est présenté page 65 du rapport. L’économie de chaque pays fait l’objet d’un rapport détaillé : page 155 pour Hong Kong, 196 pour Singapour, 200 pour la Corée du Sud et 210 pour Taïwan.

Hong Kong était le premier, Singapour était déjà en 1975 le sixième pays le plus libre. La Corée et Taïwan étaient des pays intermédiaires avec une note respective de 4,8 et 4,3 sur 10.

Deux des dix pays les moins interventionnistes parmi les quatre dragons

Sur quatre pays, il y a donc deux pays moyennement interventionnistes (la Corée et Taïwan) et deux pays faiblement interventionnistes. Si vous comparez entre eux les degrés d’intervention des différents pays du monde en 1975, il devient très contestable de qualifier Singapour ou encore la Suisse de pays pratiquant un très haut niveau d’intervention étatique comme le fait Helen Hugues dans le débat.

Quand deux des quatre meilleurs exemples de réussite font partie des dix pays les moins interventionnistes, il devient impossible de conclure que ce groupe de pays réussirait moins bien. La seule réserve que nous pourrions formuler concerne la représentativité du groupe de pays en question. Toutefois, cela serait avant tout lié à la nature de l’argument développé par Helen Hugues.

Évolution du débat

Ensuite, ce qui ressort globalement de l’évolution de la discussion s’oppose au propos initial d’Helen Hugues.

Elle est obligée de reconnaître comme « assez vrai » le fait qu’à Taïwan « L’État a fourni l’infrastructure, il n’a pas essayé de fixer les grandes lignes de la production industrielle. »

Bref, on ne peut pas parler d’intervention étatique des plus élevées à Taïwan. Que dire dans ce cas de Hong Kong et Singapour ?

Finalement, elle ne défend plus sa thèse que pour la Corée du Sud. Il devient clair que les quatre dragons ne représentent pas « un degré d’intervention étatique des plus élevés » mais différents degrés d’intervention, de la plus forte pour la Corée du Sud à la moins forte pour Hong Kong.

L’expression d’Helen Hugues ne s’applique en réalité à ces pays que si vous prenez pour critère l’idéal d’absence totale d’intervention de l’État ou encore les États-unis de 1840. En effet, en comparaison, l’interventionnisme de Singapour, voire de Hong Kong paraitrait particulièrement élevé.

Mais encore une fois, si vous retenez cette définition, vous devez admettre qu’il n’y a guère de conclusion à tirer puisqu’il n’existe dans le monde de 1975 que des pays à intervention étatique particulièrement élevée.

UNE ANALYSE EXCLUSIVEMENT QUANTITATIVE

Une comparaison globale du degré d’intervention peut masquer des différences entre différentes modalités d’intervention, certaines étant plus efficaces que d’autres. On pourrait même voir des pays globalement plus interventionnistes mieux réussir alors que cette réussite provient d’une intervention moindre dans un domaine particulier. L’inverse est également possible.

Les interventions étatiques se distinguent selon leurs objectifs et leurs modalités.

Objectifs et modalités de l’intervention

Traditionnellement, les objectifs économiques et sociaux de l’intervention prédominaient. L’objectif écologique est plus tardif.

L’intervention sociale de l’État peut prendre la forme de règlementations accrues du marché (droit du travail, réglementation des entreprises ou de tel ou tel secteur d’activité) ou d’une substitution de l’État au marché. Cette dernière peut prendre la forme de monopoles publics, de services publics financés par l’impôt ou d’une pure redistribution monétaire. Elle se manifeste généralement par un accroissement de la dépense publique ou des prélévements obligatoires rapportés au PIB.

La distinction précédente entre réglementation du marché et substitution de l’État au marché s’applique également à l’intervention économique de l’État. Cependant, d’autres distinctions existent. Parmi elles, celles de nature quantitatives portant sur de grands agrégats (les politiques keynésiennes de relance par le déficit ou la baisse des taux d’intérêt directeur) s’opposent aux politiques plus qualitatives de planification qui déterminent ce qu’il faut produire.

Prendre l’exemple des pays à forte croissance pour découvrir quelles politiques fonctionnent parait judicieux dans la mesure où l’on tient compte des politiques communes et non de celles appliquées seulement par quelques pays.

Politiques communes des pays à forte croissance

Une approche qualitative ne montre guère de points communs entre croissance de ces pays et une forme commune d’interventionnisme. Par exemple, la Corée du Sud et plus encore la Chine ont pratiqué la planification économique. En revanche, cela s’applique moins au Japon, à Taïwan et Singapour et encore moins à Hong Kong. La même remarque vaut pour l’attitude à l’égard du libre échange (Singapour et Hong Kong étaient très ouverts de même que le Japon pendant l’ère Meiji comme le rappelle Milton Friedmann). Seule l’inflation pouvait dans une certaine mesure être assimilée à une politique interventionniste commune.

Les points communs sont plutôt à trouver dans deux domaines différents mais liés entre eux. Tout d’abord, dépenses et recettes publiques sont limitées en pourcentage du PIB. Ensuite, l’État n’a pas un caractère social prononcé. Les interventionnistes sont muets sur le fait que les pays qu’ils dépeignent comme une réussite de leurs idées ne sont guère des social-démocraties. Peu de redistributions, peu de services publics dont l’accès est gratuit. Aucun de ces pays ne s’est caractérisé par un droit du travail particulièrement « progressiste » pendant la période de développement.

Les grandes réussites du développement asiatique se composent d’États peu « sociaux » mais dont certains ont été davantage planificateurs que d’autres. Le point commun est donc l’absence d’État social, d’État providence ou de redistribution et non la planification du développement.

LA PRISE EN COMPTE D’UN TROP PETIT NOMBRE DE PAYS

La méthode suivie consiste à comptabiliser d’abord les pays qui réussissent puis à vérifier leur degré d’intervention. Mais si les pays interventionnistes sont plus nombreux que les pays libéraux, ils devraient logiquement être surreprésentés.

La méthode concurrente utilise le procédé inverse mais ne présente pas les mêmes biais.

Dans un premier temps, elle implique de déterminer le degré d’intervention d’un très grand nombre de pays.

Dans un second temps, chaque degré d’intervention est mis en rapport avec son taux de réussite moyen. Cette méthode peut également être appliquée à chaque zone géographique.

Des instituts libéraux ont justement opté pour elle. Citons le Fraser institute ou la Heritage Foundation. Ils tirent de leurs observations la conclusion que la liberté économique favorise le développement. Libre à chacun de la contester. Mais s’ils étaient si sûrs de leur fait, pourquoi les interventionnistes n’ont-ils pas établi leur propre classement ?

Défauts rhétoriques

Cependant, aussi louable soit-elle d’un point de vue scientifique, cette méthode présente un défaut d’ordre rhétorique. Qui a le temps de juger du degré d’intervention des différents pays du monde ? Incapable de les vérifier, l’honnête homme pourra douter de l’honnêteté des conclusions. Prendre un petit nombre d’exemples extrêmes, quoique moins probants scientifiquement se prête mieux à la vérification de tout un chacun. De plus les interventionnistes modernes reprennent souvent ce type d’argumentaire.

C’est pourquoi revenir sur ce débat de 1980 nous a paru utile.