Par une ordonnance du 27 août 2019, le juge des référés du tribunal administratif de Rennes a suspendu l'exécution d'un arrêté municipal réglementant les modalités d'utilisation des produits phytopharmaceutiques sur le territoire de la commune, en raison du doute sérieux sur la compétence du maire pour exercer ce pouvoir de police spéciale.
En vertu des articles L. 2212-1 et suivants du code général des collectivités territoriales, le maire dispose d'un pouvoir de police administrative générale, afin d'assurer " le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques " sur le territoire de sa commune.
Lorsque la loi le prévoit, d'autres intérêts, plus spécifiques, sont préservés par une autorité administrative disposant d'un pouvoir de police spéciale, qui est alors la seule autorité compétente pour l'exercer.
Le maire ne peut en prendre le relais que dans deux cas de figure précis :
* lorsque des circonstances locales justifient qu'une mesure plus restrictive que celle qui vaut sur le plan national soit prise (CE Sect, 22 mars 1935, Société Narbonne) ;
* lorsqu'il existe un péril imminent qui ne peut être prévenu que par la réaction de l'autorité de police générale (CE, 1er juin 1973, Dlle Ambrigot).
En dehors de ce cadre juridique, les maires sont parfois tentés de vouloir réglementer certaines activités au sein de leur commune, pour protéger d'autres intérêts que ceux visés par le pouvoir de police générale.
A ce titre, celui de préserver la santé de leurs administrés est récurent.
Toutefois, le juge administratif rappelle systématiquement que, lorsqu'il existe une police spéciale au niveau national, le maire n'est en principe pas compétent pour l'exercer.
En matière de santé publique, cela a ainsi été jugé pour les antennes-relais (voir par exemple CE Ass, 26 octobre 2011, Commune de Saint-Denis, n° 326492) ainsi que pour les organismes génétiquement modifiés (voir par exemple CE, 24 septembre 2012, Commune de Valence).
C'est un tel cas de figure qu'illustre l'ordonnance ici commentée.
En l'espèce, le 18 mai 2019, le maire de Langouët a adopté un arrêté municipal visant à réglementer les modalités d'utilisation des produits phytopharmaceutiques sur le territoire de sa commune. Plus précisément, cet arrêté interdit l'utilisation de tels produits " à une distance inférieure à 150 mètres de toute parcelle cadastrale comprenant un bâtiment à usage d'habitation ou professionnel ".
A sa suite, la préfète d'Ille-et-Vilaine a déféré cet acte au tribunal administratif de Rennes, tout en demandant en parallèle la suspension de son exécution.
En premier lieu, le juge des référés rappelle qu'en vertu de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, le préfet a la possibilité d'exercer, en parallèle d'un déféré, une demande de suspension de l'exécution de l'acte qu'il conteste.
Pour cela, le préfet doit produire un moyen " propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué " (contrairement au référé suspension prévu par l'article L. 521-1 du code de justice administrative, il n'a pas besoin de démontrer également l'urgence).
En l'espèce, le préfet ayant déféré l'arrêté contesté devant le tribunal administratif dans le délai prévu, son action en demande de suspension est donc recevable.
En deuxième lieu, dans le cadre de ce référé, l'avocate de la commune avait conclu au rejet de la requête et avait formulé plusieurs demandes à titre subsidiaire. Toutefois, le juge des référés refuse tour à tour la transmission d'une question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat, la demande d'avis au Conseil d'Etat sur une question de droit, ainsi que la saisine de la Cour de justice de l'Union européenne à titre préjudiciel.
En troisième et dernier lieu, le juge des référés estime qu'il existe un doute sérieux vis-à-vis de la légalité de l'arrêté en question, nécessitant par conséquent la suspension de son exécution.
De première part, il rappelle qu'en vertu des articles L. 1311-1 et L. 1311-2 du code de la santé publique, " le maire ne peut que compléter un décret pris en matière de santé publique " sur le fondement de ces articles.
Dans ce cadre, il n'est donc pas compétent pour en édicter un de manière autonome.
De deuxième part, vis-à-vis du principe de précaution invoqué par le maire, le juge des référés reprend les termes habituels du Conseil d'Etat selon lesquels ce principe, " s'il est applicable à toute autorité publique dans ses domaines d'attribution, ne saurait avoir ni pour objet ni pour effet de permettre à une autorité publique d'excéder son champ de compétence et d'intervenir en dehors de ses domaines d'attributions ".
Le principe de précaution ne peut donc justifier l'exercice par le maire d'un pouvoir de police administrative spéciale pour laquelle il n'est pas compétent.
De troisième part , il rappelle également que si le maire est responsable de l'ordre public sur le territoire de sa commune, et qu'il lui appartient ainsi de prendre les mesures de police générale nécessaires pour l'assurer, " il ne saurait en aucun cas s'immiscer, par l'édiction d'une réglementation locale, dans l'exercice d'une police spéciale que le législateur a organisée à l'échelon national et confiée à l'Etat ".
Il précise ainsi que, par les articles L. 253-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime, le législateur a organisé une police spéciale des produits phytopharmaceutiques, dont la compétence relève des ministres chargés de l'agriculture, de la santé, de l'environnement et de la consommation.
Il illustre sa démonstration par plusieurs décisions rendues par le Conseil d'Etat le 26 juin 2019, dans lesquelles la Haute juridiction a rappelé qu'il appartient à ces ministres de prendre les mesures nécessaires à la protection de la santé publique vis-à-vis de la mise sur le marché et de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques.
Il en conclut donc que le moyen soulevé par la préfète, tiré de l'incompétence du maire pour réglementer l'utilisation des produits phytopharmaceutiques sur le territoire de sa commune est, " en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté contesté ". L'exécution de ce dernier est donc suspendue, en attendant que le tribunal administratif se prononce au fond sur sa légalité.
En conclusion, il convient de garder à l'esprit que cette application rigoureuse du droit administratif n'empêche pas d'autres initiatives de fleurir en parallèle, par exemple sur le plan de la concertation environnementale.
Ainsi, dans certaines communes, les habitants et les professionnels utilisateurs de produits phytopharmaceutiques ont pu nouer des dialogues afin de conclure des chartes de bonnes pratiques pour l'utilisation de ces produits.
Ces initiatives ont été traduites par le législateur dans l'article 83 de la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, et entreront en vigueur le 1er janvier 2020.
Camille Pifteau
Avocate - Cabinet Gossement Avocats
Jeu de briques
Snake
Pacman
Bubble