Montesquieu, Alain Juppé et l’esprit des institutions

" Et je ne vous cache pas que, voilà, aujourd'hui, je ressens un peu de stress en attendant le vote de votre commission. Si si, vous ne me croyez pas, mais c'est la vérité ! " (Alain Juppé, le 21 février 2019).

Le stress de l'oral à l'examen ! Il était très visible en regardant les mains bouger sans arrêt, prenant un stylo par les deux bouts, s'agrippant aux bras, tenant une feuille... Le jeudi 21 février 2019 après-midi, l'ancien Premier Ministre Alain Juppé a passé son grand oral devant la commission des lois de l'Assemblée Nationale. L'objectif, c'est dans la procédure maintenant, c'était la validation par la commission de la nomination au Conseil Constitutionnel. Comme examen de passage, il y a un écrit et un oral. L'écrit, on peut lire les réponses ici, et l'oral, on peut en regarder la vidéo là.
L'oral a repris souvent les questions de l'écrit, mais qu'importe. Dans les citations qui vont suivre, elles sont issues de l'audition orale, sauf lorsque c'est indiqué qu'elles proviennent de l'écrit. L'audition a duré environ une heure et demie, et ce sont les députés qui l'ont interrogé sur la manière dont il compte exercer ses nouvelles fonctions.
Cela peut sembler une formalité, surtout pour un homme d'une si grande expérience, mais c'était intéressant car cela lui donnait l'occasion d'exposer la philosophie générale avec laquelle il va aborder son nouveau boulot. Cela signifiait aussi qu'il y avait réfléchi un peu auparavant, pour avoir sa propre doctrine sur pas mal de sujets institutionnels. On ne s'étonne donc pas de sa défense et illustration de la Cinquième République, ni que beaucoup de députés, qu'ils soient LR ou LREM ex-juppéistes aient introduit leur intervention par un hommage appuyé à l'homme d'État que fut Alain Juppé.
La principale activité du Conseil Constitutionnel, c'est de répondre aux questions prioritaires de constitutionnalité (QPR). Alain Juppé considère que la situation actuelle est satisfaisante même si elle donne beaucoup de travail à une instance qui ne compte que neuf membres (et les membres de droit). Certains députés lui ont fait remarquer que dans des procès, beaucoup d'avocats maniaient la QPC comme manœuvre dilatoire. Alain Juppé a répondu que les juges doivent d'abord dire si cette QPC est recevable ou pas, puis, le Conseil d'État ou la Cour de Cassation (selon le tribunal) fait le tri pour les transmettre au Conseil Constitutionnel. Pour le Conseil d'État, il est saisi d'environ 250 demandes de QPC par an (258 en 2017) et en retransmet au Conseil Constitutionnel environ un cinquième (52 en 2017).

De même, Alain Juppé est pour le statut quo et rejette l'idée de transformer le Conseil Constitutionnel en Cour suprême, c'est-à-dire en plus haute juridiction comme c'est le cas, par exemple, aux États-Unis. Car cela reviendrait à inclure la charge du Conseil d'État (sa partie non consultative) et celle de la Cour de Cassation dans les attributions du Conseil Constitutionnel, ce qui balayerait toute l'organisation juridictionnelle française : " J'apprécie mal l'avantage qu'il y aurait à fusionner en une seule juridiction dont le pouvoir pourrait d'ailleurs être redoutable, les attributions du Conseil Constitutionnel, et celles du Conseil d'État et de la Cour de Cassation, juridictions suprêmes, respectivement, de l'ordre administratif et de l'ordre judiciaire. La question lancinante du "gouvernement des juges" pourrait prendre dans cette hypothèse une acuité certaine. " (écrit).
Alain Juppé est aussi opposé à l'idée que le Conseil Constitutionnel soit consulté pour avis avant la rédaction d'une loi. D'une part, c'est le rôle du Conseil d'État, d'autre part, il risquerait d'y avoir un problème de conflit d'intérêts : en effet, le Conseil Constitutionnel pourrait être amené à délibérer sur la constitutionnalité d'une mesure d'un texte qui lui-même aurait conseillé de rédiger, il ne serait donc plus neutre et impartial. Le Conseil d'État est aussi, parfois, conseil et juge, mais à la différence du Conseil Constitutionnel qui est une petite structure, le Conseil d'État a plusieurs chambres et peut donc séparer les personnes qui conseillent des personnes qui jugent, ce qui serait impossible pour les membres du Conseil Constitutionnel trop peu nombreux : " On sait que les réponses apportées à cette question de l'impartialité par le Conseil d'État dans l'exercice de ses missions consultatives et contentieuses seraient en pratique fort peu transposables au Conseil Constitutionnel, compte tenu en particulier de sa taille. " (écrit).
Dans sa copie d'examen, Alain Juppé s'est montré également réticent à rendre publiques les délibérations du Conseil Constitutionnel : le secret des délibérés " est un gage de l'indépendance [des membres du Conseil Constitutionnel] et de la fluidité de leur travail collégial. L'enjeu est assurément d'une acuité particulière dans le cadre d'un office juridictionnel en prise directe avec les questions les plus débattues dans la vie publique de notre pays. ". De plus, " le Conseil n'est pas (...) une "troisième chambre" devant laquelle, via des opinions dissidentes, se poursuivrait un débat public. Il doit juger si la loi déférée est conforme à la Constitution dans des conditions qui permettent au débat de se clore et non d'être entretenu en évaluant la force des opinions dissidentes au regard de celle de la décision. ".

L'une des premières questions de l'audition fut de savoir si Alain Juppé allait déposer une déclaration de patrimoine et d'intérêts en entrant au Conseil Constitutionnel. Ce n'est pas obligatoire alors que cela l'est pour les parlementaires, les ministres, les membres de cabinets ministériels, les chefs d'exécutifs locaux, etc. La disposition voulant la rendre obligatoire aux membres du Conseil Constitutionnel avait été déclarée non conforme à la Constitution, non pas à cause du fond (ce qui serait assez scandaleux) mais à cause de la forme, car cette mesure était en fait un "cavalier législatif". Pour rappel, un "cavalier", c'est le fait de rajouter dans un texte de loi une mesure qui n'a rien à voir avec cette loi (et en particulier, avec l'appellation de la loi). Longtemps tolérés, les cavaliers sont désormais interdits par le Conseil Constitutionnel car ce dernier doit vérifier la conformité de la Constitution, et donc, également, le processus parlementaire qui y est décrit, en particulier dans son article 45 à propos du droit d'amendement, mais dans son écrit, Alain Juppé a rappelé : " La censure de dispositions comme irrégulièrement adoptées n'emporte pas d'interdiction pour le Parlement de les adopter à nouveau dans le respect des procédures prévues par la Constitution. ". Sur le fond, d'ailleurs, Alain Juppé est favorable à cette déclaration de patrimoine afin de renforcer la transparence et la probité des membres du Conseil Constitutionnel. De toute façon, cette question est inutile en ce qui concerne Alain Juppé lui-même, car comme il quitte les fonctions de maire de Bordeaux, il doit déposer une déclaration de patrimoine de fin de mandat, qui pourrait être considérée aussi comme une déclaration de début de mandat au Conseil Constitutionnel.
Au cours des questions posées à Alain Juppé, je propose ici une réflexion du député LR Jean-Luc Warsmann, juppéiste, qui fut président de la commission des lois, sur les institutions : " Je suis vraiment très heureux que notre Président [Richard Ferrand] vous propose. J'y vois un message de soutien à nos institutions. Parce que quand on prend un peu de recul sur ce qui s'est passé depuis plusieurs mois, ce qui a permis au pays de tenir, quand des ronds-points étaient bloqués, quand il se tenait des propos jusqu'à nos collègues qui indiquaient que le Président de la République actuel finirait comme monsieur Kennedy, ce qui a permis de tenir, ce sont nos institutions de la Cinquième République. (...) C'est une partie de mon engagement politique de les défendre. Je pense qu'elles sont un fondement de la stabilité, les Français sont un peu difficiles à gouverner, et ces institutions méritent d'être défendues (...). Je voudrais à cet instant dire combien je suis hostile et combien je trouve que des contrevérités sont distillées : jamais la proportionnelle n'a été un mode de scrutin d'égalité. La proportionnelle représente une grande inégalité. Le député qui appartient à un groupe et ses électeurs qui l'ont élu, qui représentent 35 ou 40% des électeurs ne pèsent rien. C'est les électeurs qui élisent les députés des 3, 4, 5% qui permettent de faire la majorité qui pèsent beaucoup. Donc, l'argument selon lequel il faut plus de représentation, j'y souscris. L'argument selon lequel il faudrait une proportionnelle parce que ce serait une époque bénie de l'égalité, c'est une contrevérité. ".
Refusant de donner son avis personnel, même s'il est connu, sur ce scrutin proportionnel, parce qu'il doit maintenant être neutre et pas partisan, Alain Juppé a cependant fait remarquer que le scrutin proportionnel n'est pas forcément un scrutin très démocratique, c'est-à-dire qui suit la volonté du peuple, en prenant deux exemples européens, en Allemagne et en Italie, où les coalitions qui gouvernent sont formées de deux partis politiques qui assuraient, pendant la campagne électorale, que jamais ils ne gouverneraient ensemble, et finalement, après plusieurs semaines voire mois de tractations, ils gouvernent maintenant ensemble (alors qu'ils n'ont pas été élus pour cela) parce que le scrutin proportionnel empêchait toute autre majorité que ce type de coalitions qui ont été négociées en dehors de la volonté populaire : " Sur la proportionnelle, j'avais envie de ne pas donner mon sentiment personnel. Je voudrais simplement vous inviter à réfléchir à un point. On dit toujours que la proportionnelle est plus démocratique que le scrutin majoritaire. Qu'est-ce qui s'est passé en Allemagne ? Avant l'élection législative (...), eh bien le SPD et la CDU-CSU avaient pris l'engagement chacun de ne plus gouverner ensemble. Six mois après, ils étaient ensemble. Et en Italie, on ne peut pas dire que la campagne électorale ait marqué un accord profond entre 5 étoiles et la Ligue du Nord. Après les élections, ils se retrouvaient ensemble. Vous voyez que ce n'est pas la solution non plus miraculeuse. ".

Enfin, je termine le compte-rendu de cette audition par Montesquieu. Alain Juppé apprécie particulièrement Montesquieu dont il a consacré un ouvrage publié en 1999 (éd. Perrin-Grasset). On parle souvent de Montesquieu comme le théoricien de la séparation des pouvoirs. Alain Juppé a complété avec un autre élément important prôné par Montesquieu : " C'est une des références du Conseil Constitutionnel, séparation des pouvoirs (...). Montesquieu a fait aussi un éloge très approfondi, auquel je tiens beaucoup, de l'esprit de modération, en expliquant que la modération, ce n'était pas la lâcheté ou la facilité. Au contraire, on le voit par les temps qui courent, l'expression de points de vue extrêmes, violents, c'est une facilité à laquelle hélas on se livre de plus en plus et pas simplement sur les réseaux sociaux. Donc, la recherche d'un point d'équilibre, d'une position raisonnable, de l'esprit de modération, à mon avis, est une des marques de fabrique de notre République et sans doute du Conseil Constitutionnel. Peut-être de la ville de Bordeaux, sauf en ce moment, le samedi après-midi, et ça me navre beaucoup. ".

L'audition d'Alain Juppé s'est terminée par la délibération du jury, ou plutôt, le vote de la commission des lois. Précisons un point de procédure qui existe depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 : les nominations faites par le Président de la République doivent être validées par les commissions concernées des deux assemblées. Ce n'est pas le cas d'Alain Juppé qui a été nommé par le Président de l'Assemblée Nationale, ce qui signifie que seule la commission des lois de l'Assemblée Nationale doit valider sa nomination. Attention au sens des mots ! Au sens constitutionnel, "validation" ne signifie pas approbation à la majorité des membres, mais le fait qu'il n'y ait pas plus des trois cinquièmes d'avis défavorables parmi les suffrages exprimés.
Ainsi, à l'issue de l'audition, le scrutin pour la nomination d'Alain Juppé a été le suivant :
Blancs, nuls ou abstentions : 2.
Suffrages exprimés : 25.
Avis favorables : 21.
Avis défavorables : 4.
Ce qui a permis à la présidente de la commission des lois Yaël Braun-Pivet de conclure ainsi : " La commission des lois de l'Assemblée Nationale émet un avis favorable à la nomination de monsieur Alain Juppé au Conseil Constitutionnel. ". Examen réussi, bravo ! Alain Juppé prendra ses fonctions le 12 mars 2019. Et bravo aux institutions depuis 2008 qui imposent ce passage en commission !
Aussi sur le blog.
Sylvain Rakotoarison (24 février 2019)
http://www.rakotoarison.eu
Pour aller plus loin :
Montesquieu, Alain Juppé et l'esprit des institutions.
Les réponses d'Alain Juppé aux questions des députés (à télécharger).
Vidéo de l'audition d'Alain Juppé par la commission des lois de l'Assemblée Nationale le 21 février 2019 (à télécharger).
Alain Juppé et la fragilité des dépassés.
Discours d'Alain Juppé le 14 février 2019 à Bordeaux (texte intégral).
Alain Juppé, le meilleur-d'entre-nous chez les Sages.
Alain Juppé l'utralucide.
Déclaration d'Alain Juppé le 6 mars 2017 à Bordeaux (texte intégral).
François Fillon l'obstiné.
Le grand remplacement.
Liste des parrainages des candidats à l'élection présidentielle au 3 mars 2017.
Le programme d'Alain Juppé.
Alain Juppé peut-il encore gagner ?
Alain Juppé et le terrorisme.
L'envie d'Alain Juppé.
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Au Sénat ?
Virginie Calmels.
Second tour de la primaire LR du 27 novembre 2016.
Quatrième débat de la primaire LR 2016 (24 novembre 2016).
Premier tour de la primaire LR du 20 novembre 2016.
Troisième débat de la primaire LR 2016 (17 novembre 2016).
Deuxième débat de la primaire LR 2016 (3 novembre 2016).
Premier débat de la primaire LR 2016 (13 octobre 2016).
L'élection présidentielle 2017.

http://rakotoarison.over-blog.com/article-sr-20190221-juppe.html
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