Voies sur berges : le Tribunal administratif de Paris annule deux décisions relatives à la piétonisation, pas le projet lui-même

Par un jugement du 21 février 2018, le Tribunal administratif de Paris a annulé deux décisions du Conseil de Paris et de la Maire de Paris relatives à l'opération d'aménagement et de fermeture à la circulation de certaines berges de la Seine à Paris. Analyse d'un jugement qui remet en cause deux décisions mais pas le projet lui-même.

Le sens et la portée du jugement rendu par le Tribunal administratif de Paris

Sur les décisions annulées. Par un jugement du 21 février 2018, le Tribunal administratif de Paris a annulé :

- la délibération n° 2016 SG 29 du 26 septembre 2016 par laquelle le Conseil de Paris a adopté la déclaration de projet de l'opération d'aménagement des berges de la Seine à Paris 1er et 4ème arrondissements ;

- l'arrêté n° 2016 P 0223 du 18 octobre 2016 par lequel la maire de Paris a décidé la création d'une aire piétonne dénommée " Berges de Seine - Centre rive droite " dans les 1er et 4ème arrondissements de Paris.

Il s'agit d'une annulation rétroactive : ces deux décisions sont effacées de notre droit depuis leur entrée en vigueur. Toutefois, si le Tribunal administratif annule ces décisions, il n'annule pas le projet de piétonisation. Il appartient au Conseil de Paris et à la maire de Paris, si ils le souhaitent, de reprendre ces décisions, purgées des vices de procédure mis en évidence par le Tribunal administratif de Paris.

Sur les motifs de cette annulation. Ces motifs diffèrent en fonction de chacun des deux décisions qui ont fait l'objet du recours introduit devant le Tribunal administratif de Paris

a) La délibération du Conseil de Paris relative à l'opération d'aménagement est annulée au motif d'une insuffisance de l'étude d'impact dont elle procède.

- Taux de transit : l'étude d'impact ne comporte "aucune étude précise sur le taux de transit, qui correspond à la proportion des véhicules qui empruntent les voies sur berges de la rive droite pour traverser Paris plutôt que pour effectuer un trajet au sein des limites communales". Cette insuffisance avait été relevée par la commission d'enquête publique et avait amené la ville de Paris a fournir de nouveaux comptages, après enquête publique.

- Phénomène d'"évaporation" du trafic : l'étude d'impact ne comporte pas de justification suffisante de ce dernier, à long terme. Le jugement relève que " dans son avis du 10 mai 2016 rendu sur l'étude d'impact, l'autorité environnementale a critiqué l'insuffisance de la modélisation macroscopique des effets du projet sur le trafic automobile, présentée uniquement en accroissement de charges de trafic sur certains axes, sans que ne soient clairement identifiés les principaux reports d'itinéraire et évalués les allongements de temps de parcours en fonction du degré de saturation de ces axes en heures de pointe (..)".

- Pollution atmosphérique : le jugement note que " l'étude d'impact ne permet d'estimer ni l'existence, ni l'ampleur de la pollution atmosphérique d'origine automobile résultant des reports de circulation et de la congestion du trafic engendrés par le projet d'aménagement envisagé".

- Nuisances sonores : le jugement fait état de " l'étude de Bruitparif selon laquelle les données figurant dans l'étude d'impact ne permettent pas d'estimer les conséquences du projet d'aménagement sur les nuisances sonores"

On notera que le Tribunal administratif a pris soin de faire état des études menées par des organismes extérieurs et non pas de sa seule analyse : commission d'enquête publique, autorité environnementale, Bruitparif. Etudes révélant l'insuffisance de l'étude d'impact et dont il faut tenir compte des conclusions. Etudes qui rendaient largement prévisible le sens du jugement rendu ce 21 février 2018 par le Tribunal administratif de Paris.

b) L'arrêté de la maire de Paris relatif à la création d'une aire piétonne dénommée " Berges de Seine - Centre rive droite " dans les 1er et 4ème arrondissements de Paris est annulé pour les deux motifs suivants.

- En premier lieu, l'arrêté de la maire de Paris est annulé par voie de conséquence de l'annulation de la délibération du Conseil de Paris : " Considérant qu'il résulte de ces dispositions que l'arrêté du maire de Paris du 18 octobre 2016 attaqué n'aurait pu être légalement pris en l'absence de la délibération du 26 septembre 2016 ; que cet arrêté doit dès lors être annulé par voie de conséquence de l'annulation de cette délibération".

- En deuxième lieu, l'arrêté était fondé sur l'article L. 2312-2 du code général des collectivités territoriales lequel ne permet au maire d'interdire la circulation automobile de manière ciblée et non de manière permanente : " Le maire peut, par arrêté motivé, eu égard aux nécessités de la circulation et de la protection de l'environnement : / 1° Interdir e à certaines heures l'accès de certaines voies de l'agglomération ou de certaines portions de voie ou réserver cet accès, à certaines heures, à diverses catégories d'usagers ou de véhicules". (nous soulignons).

Le Tribunal administratif a étudié la possibilité de procéder à une "substitution de base légale" en fondant cet arrêté sur une autre disposition du code général des collectivités territoriales : l'article L.2213-4 du même code qui permet une interdiction permanente de la circulation automobile sur une partie du territoire communal. Toutefois, le Tribunal administratif a jugé que cette substitution de base légale n'était pas possible en raison des motifs mêmes de l'arrêté qui " ne repose pas ainsi sur un motif tiré de ce que la circulation automobile sur la voie Georges Pompidou serait de nature à compromettre la qualité de l'air ou la protection et la mise en valeur du site ; qu'ainsi, aucune substitution de base légale ne peut être effectuée par le juge administratif".

Sur les suites du jugement. Il convient de distinguer deux éléments.

- En premier lieu,il convient de souligner que le jugement ici commenté annule deux décisions précitées pour des motifs de "légalité externe", c'est à dire pour des motifs de procédure. L'autorité auteure des deux décisions annulées peut donc les reprendre mais à la suite d'une procédure régulière.

La ville de Paris peut bien entendu décider d'interjeter appel de ce jugement rendu par le Tribunal administratif. Toutefois, cet appel ne suspendra pas l'exécution du jugement. L'appelante pourra bien entendu assortir sa requête d'appel d'une requête tendant au sursis à exécution du jugement entrepris mais, dans l'attente d'une décision de la Cour administrative d'appel de Paris sur chacune de ces deux requêtes, le jugement du Tribunal administratif continuera de s'exécuter. Avec pour premier effet la suspension de la poursuite des opérations d'aménagement des berges de Seine concernées.

- En deuxième lieu, ce jugement n'impose pas de rouvrir immédiatement la voie George Pompidou à la circulation automobile. Ce jugement impose au Conseil de Paris et à la Maire de Paris de prendre rapidement une décision sur sa destination, régulière cette fois-ci. Dans cette attente, l'exécution des décisions annulées ne peut se poursuivre (l'opération d'aménagement).

- En troisième lieu,s'agissant de l'opération d'aménagement, il appartient au Conseil de Paris d'ordonner que l'étude d'impact soit complétée sur tous les points relevés dans le jugement du Tribunal administratif puis de soumettre son dossier ainsi complété à enquête publique pour que le public ainsi consulté soit destinataire d'une information complète sur les tenants et aboutissants de l'opération projetée.

- En quatrième lieu, s'agissant de la mesure d'interdiction de la circulation automobile, on notera que le jugement comporte une indication sur ce que la maire de Paris peut faire : fonder sa décision non pas sur l'article L.2312-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT) mais bien sur l'article L.2213-4 du même code. La Maire de Paris pourra donc étudier la possibilité de se fonder sur cet article L.2213-4 CGCT - qui permet une interdiction permanente pour des raisons écologiques de la circulation automobile dans une partie de la commune - et non plus sur l'article L.2312-2 CGCT - qui ne permet qu'une interdiction ciblée de cette circulation. Reste qu'il sera nécessaire de documenter ce nouvel arrêté en exposant les motifs qui justifient cette interdiction. Il sera également nécessaire d'étudier l'articulation entre cet arrêté de police et la déclaration de projet relative à l'opération d'aménagement dans son ensemble pour savoir si le premier peut être signé sans attendre la régularisation de la deuxième.

Le jugement rendu ce 21 février 2018 par le Tribunal administratif de Paris a fait l'objet de commentaires politiques qui ont en commun d'être sans rapport avec la décision qu'ils prétendent condamner ou applaudir. Pour les uns, ce jugement serait une victoire. Pour les autres, il s'agirait d'un mauvais coup porté à la lutte contre le changement climatique. Ces commentaires procèdent d'une méconnaissance du rôle du juge administratif et d'une déformation des termes mêmes de ce jugement.

Le compte twitter officiel de la ville de Paris a même édité le message suivant :

Le Tribunal Administratif veut ré-ouvrir les #RivesDeSeines aux voitures. En plein pic de pollution et au moment où l'Union Européenne dit que notre pays n'en fait pas assez en matière de qualité de l'air. Cela tombe mal. #VoiesSurBerges pic.twitter.com/x2K9lGnfyF

- Paris (@Paris) 21 février 2018

En réalité, le Tribunal administratif de Paris n'a ni ouvert ni fermé les voies sur berges aux voitures. Il ne s'est à aucun moment prononcé sur l'opportunité de réserver aux piétons l'accès à ces voies jusqu'à peu dédiées à la circulation automobile. Il ne devrait pas être nécessaire de devoir rappeler que le Tribunal administratif de Paris n'est ni pour ni contre la piétonisation des voies sur berges.

Très exactement : le Tribunal administratif de Paris a annulé deux décisions du Conseil de Paris et de la Maire de Paris consacrées à la création d'une aire piétonne dénommée " Berges de Seine - Centre rive droite ". Cette annulation a pour cause l'illégalité de ces décisions prises, pour l'essentiel, au terme d'une procédure irrégulière.

En d'autres termes, la décision de réserver aux piétons ces voies peut bien sûr être prise mais légalement, c'est à dire : au terme d'une procédure régulière.

Il est donc tout à fait possible de soutenir la piétonisation des voies sur berges et la réduction de la place de la voiture en ville tout en exigeant le respect scrupuleux du droit de l'environnement.

Arnaud Gossement

Avocat associé - Cabinet Gossement Avocats