Centrale solaire au sol et zone agricole : les précisions apportées par la décision du Conseil d’Etat du 8 février 2017

Le Conseil d'Etat vient de rendre un arrêt particulièrement important pour les projets de création de centrales solaires au sol en zones agricoles.

Une société a demandé l'annulation d'une décision de refus d'un permis de construire concernant la réalisation d'une centrale solaire au sol sur un terrain classé en zone agricole. Le projet refusé prévoyait par ailleurs l'installation de ruches et la plantation de jachères pour favoriser la production de miel.
Par un arrêt du 23 octobre 2015, n°14NT00587, la Cour administrative d'appel de Nantes a prononcé l'annulation de l'arrêté de refus du permis de construire, jugeant que le projet, en raison de ses propriétés, était de nature à permettre la continuation d'une activité agricole compatible avec la vocation agricole des parcelles en cause. Le projet était donc conforme aux dispositions applicable au litige de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme.
Cependant, par une décision du 8 février 2017, n°395464, le Conseil d'Etat a annulé la décision de la Cour administrative d'appel de Nantes rendue le 23 octobre 2015.
En premier lieu, le Conseil d'Etat rappelle les dispositions de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme applicable au litige, selon lesquelles, " Les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs peuvent être autorisées dans les zones naturelles, agricoles ou forestières dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ".
En deuxième lieu, le Conseil d'Etat vient apporter une précision importante pour l'application de cette disposition.
Il juge que, pour valider la compatibilité du projet d'équipement collectif avec la destination de la zone, il convient de s'assurer que ce dernier permette l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain du projet, appréciée par rapport aux activités effectivement exercées sur la zone concernée, ou qui auraient vocation à s'y développer.
Il a en effet jugé que :

" il appartient à l'administration, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, d'apprécier si le projet permet l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d'implantation du projet, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée du plan local d'urbanisme ou, le cas échéant, auraient vocation à s'y développer, en tenant compte notamment de la superficie de la parcelle, de l'emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux. "

La Cour administrative d'appel de Nantes avait pour sa part jugé que :

" l'activité agricole mentionnée à l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme ne [pouvait] se réduire (...) au maintien des activités céréalières existant antérieurement au projet ou à la transformation des parcelles concernées en zone d'élevage, dès lors que les dispositions de cet article n'exigent nullement la pérennisation d'une forme particulière de culture sur des terres ayant une vocation agricole ".

En troisième lieu, le Conseil d'Etat relève que la Cour administrative d'appel de Nantes a commis une erreur de droit dès lors qu'elle n'a pas recherché si, compte tenu de la disparition des cultures céréalières précédemment exploitées et des activités ayant vocation à se développer sur les parcelles d'assiette du projet, la plantation d'une jachère mellifère et l'installation de ruches permettaient le maintien d'une activité agricole significative sur le terrain d'assiette du projet.
L'appréciation par le Conseil d'Etat des dispositions de l'ancien article L. 123-1 du code de l'urbanisme, désormais codifiées à l'article L. 151-11 dudit code, apparaît comme étant beaucoup plus restrictive que celle de la Cour administrative d'appel de Nantes.
Le Conseil d'Etat n'a cependant pas jugé l'affaire sur le fond, il a procédé à son renvoi devant la Cour administrative d'appel de Nantes.
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