Les polices

LES COMPOSANTES DE L'ORDRE PUBLIC (rappel de cours partiel)

Selon l'arrêt Société Les films Lutétia (CE Sect., 18 décembre 1959, concernant les films diffusés dans les salles de cinéma), confirmé par les arrêts Ville d'Aix-en-Provence (CE, 26 juillet 1985, concernant les films diffusés dans les salles de cinéma) et CE, 8 décembre 1997, concernant les " messageries roses "), des activités immorales peuvent légalement être la cible de mesures de police administrative générale dans deux hypothèses :Commune d'Arcueil (
- ces activités immorales conduisent à des " troubles matériels sérieux " ;
- ou bien elles s'accompagnent de circonstances locales particulières.
Attention : Cela ne signifie pas que la moralité publique soit en tant que telle une composante de l'ordre public, mais simplement que des activités heurtant la moralité publique peuvent faire l'objet de mesures de police administrative générale lorsqu'elles sont en outre susceptibles d'attenter à la sécurité publique, à la tranquillité publique ou encore à la salubrité publique (composantes traditionnelles de l'ordre public) ; ce dont le juge ne voudra bien se laisser convaincre que lorsque l'autorité de police pourra faire la preuve de troubles matériels sérieux ou encore de circonstances locales particulières.

DISTINGUER POLICE ADMINISTRATIVE ET POLICE JUDICIAIRE

Pour effectuer la distinction entre police judiciaire et police administrative le juge prend en considération la nature de l'activité [1] (Sect., 11 mai 1951, TC, 7 juin 1951, TC, 15 janvier 1968, TC, 10 mars 1997, Consorts Baud; Dame Noualek) et l'intention véritable de l'agent [2] (Préfet de la Haute-Garonne c/ Cour d'appel de Toulouse - Cts Tayeb ; M. Bourg).

CE Sect., 25 février 1994, CE Sect., 11 mai 1951, TC, 7 juin 1951, CE, 13 octobre 1982, TC, 15 janvier 1968, La nature de l'activité
S'agissant de la nature de l'activité, les formulations - sinon les avis - divergent. Pour les professeurs Charles Debbasch et Frédéric Colin ( Droit administratif, Economica, 7e éd., 2004, p. 391 et s.), on peut schématiser cette distinction en retenant que la police administrative est préventive tandis que le police judiciaire est répressive. A partir de l'article 14 du Code de procédure pénale [3], ils affirment ainsi que la police judiciaire tend principalement à rechercher et arrêter les délinquants pour les remettre à la justice. Au contraire, la police administrative consisterait à prendre les mesures permettant de prévenir ou contenir tout trouble à l'ordre public.
Reste que la distinction entre sanction et prévention est parfois délicate à établir. Ainsi, le Conseil d'Etat a-t-il considéré qu'une mesure de police administrative tendant à prévenir une atteinte à l'ordre public pouvait être légalement fondée sur des manquements antérieurs du destinataire de cette mesure dès lors que ces manquements étaient toujours susceptibles de porter cette atteinte à l'ordre public (Ministre délégué à la Santé).
Citant les conclusions du commissaire du gouvernement Delvolvé (surBaud et sur Dame Noualek), le professeur Bertrand Seiller considère quant à lui que l'opération de police concernée " est judiciaire à partir du moment où elle a un objet précis pouvant donner lieu à poursuites correctionnelles ou criminelles " et qu'en revanche, " tant que l'agent exerce une mission de contrôle ou de surveillance générale, tant que son enquête n'est pas orientée sur une infraction correctionnelle ou criminelle précise, il est dans l'exercice de la police administrative ". Et il ajoute que pour autant, le critère temporel (le fait que l'opération ait été menée avant ou après l'infraction) n'est pas pertinent. En effet, la police administrative ne s'exerce pas uniquement durant la période précédant le trouble à l'ordre public, pour faire en sorte qu'il ne se produise pas, mais intervient également, en cas d'échec de la prévention, pour tenter de faire cesser le trouble (Berrandou). Inversement, la police judiciaire peut être exercée aussi bien pour " constater les infractions à la loi pénale [...] en rassembler les preuves, et en rechercher les auteurs " ( art. 14 du Code de procédure pénale) que pour tenter de prévenir leur commission (Consorts Tayeb). Et cet auteur de conclure que dans tous les cas, le critère finaliste implique un certain empirisme.
Le professeur Abdoulaye Coulibaly confirme cette analyse en affirmant à son tour que pour savoir si l'autorité administrative se livre à une activité de police administrative ou à une activité de police judiciaire, il suffit de répondre à la question suivante : l'autorité administrative est-elle en train ou est-elle sur le point de constater une infraction déterminée (crime, délit, contravention), ou d'en rechercher les auteurs ? Si l'autorité administrative est en train ou est sur le point de constater une infraction déterminée ou d'en rechercher les auteurs, on a affaire à une activité de police judiciaire. Si l'autorité administrative n'est pas en train ou n'est pas sur le point de constater une infraction déterminée ni d'en rechercher l'auteur, on a affaire à une activité de police administrative. Il explique que si la police administrative a un caractère essentiellement préventif, elle permet cependant parfois de faire cesser des troubles existants ( cf. les 2°, 5° et 7° de l'article L. 2212-2 du CGCT [4]). Inversement, si la police judiciaire est incontestablement répressive, elle n'exclut pas toute possibilité de prévention. En effet, par " infraction déterminée " on n'entend pas seulement l'infraction commise ou consommée. Ce peut être une infraction sur le point d'être commise (ex. : La police apprend que des individus vont commettre un cambriolage. La décision est prise de leur tendre un piège. Cette décision comme l'organisation du piège relève d'une procédure de police judiciaire même si les malfaiteurs renoncent à leur entreprise - le vol est... une infraction déterminée).

Cass. Crim., 5 janvier 1973, TC, 16 décembre 1977, TC, 12 juin 1978, L'intention de l'agent
Mais le critère de l'intention de l'auteur renforce encore la difficulté de la distinction envisagée ici. Ce critère a été rendu nécessaire du fait que les autorités et le personnel sont souvent susceptibles d'être aussi bien agents de police administrative qu'agents de police judiciaire ; il faut alors apprécier en quelle qualité telle autorité ou tel agent a entendu agir.
En vérité, la difficulté de la distinction atteint son paroxysme dans le cas d'opérations de caractère mixte, c'est-à-dire d'opérations connaissant à la fois une phase pendant laquelle l'activité de police n'est pas focalisée sur une infraction déterminée (police administrative) et une phase pendant laquelle l'activité de police est bien focalisée sur une infraction déterminée (police judiciaire). Il faudra alors déterminer à quel moment telle opération de police administrative, par exemple, s'est transformée en telle opération de police judiciaire (Friedel) [5] ; ou l'inverse ! La détermination du moment précis de ce basculement, ou de cette transformation, est extrêmement importante, notamment pour l'éventuelle victime d'une opération de police : selon qu'elle a été la victime d'une opération de police administrative ou d'une opération de police judiciaire, elle se verra appliquer des règles juridiques différentes (au moins s'agissant de la compétence juridictionnelle). Alors à quel moment peut-on considérer qu'il y a transformation de l'opération de police ? Dans un premier temps, le Tribunal des conflits a tenté d'apporter une réponse pragmatique en recherchant la qualification originaire de l'opération et en n'admettant sa transformation que si un faisceau d'indices concordants se trouvaient réunis. Concrètement, la question s'est posée en 1977 à propos du franchissement d'un barrage routier par un automobiliste ayant ensuite commis plusieurs infractions (Dlle Motsch c/ Agent judiciaire du Trésor). Ce qui a permis de transformer l'opération de police administrative en opération de police judiciaire [6], ce n'est pas le franchissement du barrage par lui-même (qui constitue pourtant une infraction), mais la répétition des infractions postérieurement au franchissement (mépris de la signalisation, refus d'obtempérer à une sommation de s'arrêter et tentative de meurtre sur un agent dépositaire de l'autorité publique !). Mais l'année suivante, le Tribunal des conflits introduit dans une décision relative à une affaire analogue un nouveau concept, celui de " cause essentielle du dommage " (Société Le Profil : " Considérant que le préjudice allégué, intervenu au cours d'une opération tendant à assurer la protection des personnes et des biens, trouve essentiellement son origine dans les conditions dans lesquelles a été organisée cette mission de protection : qu'une telle mission relève de la police administrative ; "). Cette décision constitue-t-elle un revirement de jurisprudence ? En réalité, non. En effet, c'est une chose de déterminer à quel moment s'est produit la transformation de l'opération de police mais c'en est une autre de dire si la cause du dommage se trouve avant ou après cette transformation.

CE, 12 février 1954, CE, 8 mars 1963, TA, Nice, 15 octobre 1980, TC, 29 octobre 1990, TC, 15 janvier 1968, TA, Amiens, 10 juillet 1979, TC, 26 mars 1990, 24 juin 1960, 13 janvier 1992, Quelques exemples
Sont qualifiés ou rattachés, en raison de l'application du critère finaliste, à une opération de police judiciaire :
- l'arrestation d'individus lors d'une poursuite liée à un flagrant délit (Dame Vve Marolles) ;
- le dommage causé à un magasin par une voiture dont le conducteur avait été blessé par des agents de police le poursuivant après qu'il commit un délit (Masetti) ;
- une négligence des gardiens de l'ordre en matière de constatation d'infractions éventuelles, de recherche des preuves et des auteurs de ces infractions (Zitouni) ;
- l'interpellation par des agents de police, au cours d'une mission de surveillance, de personnes ayant provoqué une rixe dans un débit de boissons et qui ont commis plusieurs infractions au Code de la route en s'enfuyant (Morvan et CPAM de l'Yonne) ;
- le coup de feu tiré par un agent de police sur une personne dont le comportement était " de nature à laisser supposer qu'elle se disposait à commettre un délit " (Consorts Tayeb) ; etc.
Sont qualifiés ou rattachés, en raison de l'application du critère finaliste, à une opération de police administrative :
- l'interpellation d'une personne qui a pris la fuite mais qui n'a commis aucune infraction ou tentative d'infraction (Volbrecht) ;
- l'interpellation, au cours d'une ronde de surveillance, d'une personne, qui sera blessée, alors que son comportement n'était pas suspect (Devossel) ; etc.
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[1] Critère matériel, d'après Jean-François Brisson et Aude Rouyère, Droit administratif, Montchrestien, 2004.
[2] Critère finaliste ou intentionnel, d'après Jean-François Brisson et Aude Rouyère, Droit administratif, Montchrestien, 2004 ; sachant que ce critère est poussé jusqu'à sa logique extrême, puisque même une opération destinée à réprimer une infraction qui en réalité n'existe pas relèvera de la police judiciaire. Comme le souligne René Chapus ( Droit administratif général tome I, Montchrestien, 2001), le critère de la police judiciaire est finalement assez large puisqu'il englobe une infraction réelle ou supposée, une infraction commise ou à commettre. Cependant, la possibilité pour une autorité d'exercer les deux types de police ne signifie pas qu'elle peut choisir librement d'user de l'un ou l'autre (Société Frampar et autres ; où l'on voit que des autorités administratives sont parfois tentées d'utiliser des pouvoirs de police judiciaire pour réaliser en fait une action préventive de police administrative) ; il ne suffit donc pas d'invoquer une infraction pénale pour que la mesure de police soit rangée dans le cercle des mesures de police judiciaire (le juge fait preuve de réalisme).
[3] Qui prévoit que l'agent de police judiciaire " constate les infractions à la loi pénale, en rassemble les preuves et en recherche les auteurs tant qu'une information n'est pas ouverte, et, lorsqu'une information est ouverte, exécute les délégations du juge d'instruction et défère à ses réquisitions ".
[4] Article L. 2212-2 du CGCT :
" La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment :
[...] 2° Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que les rixes et disputes accompagnées d'ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d'assemblée publique, les attroupements, les bruits, les troubles de voisinage, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique ;
[...] 5° Le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours et, s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de l'administration supérieure ;
[...] 7° Le soin d'obvier ou de remédier aux évènements fâcheux qui pourraient être occasionnés par la divagation des animaux malfaisants ou féroces. [...] "
[5] L'agent de police exerce une mission de police administrative quand il règle la circulation, une mission de police judiciaire lorsqu'il dresse un procès-verbal. La distinction s'avère aussi délicate en ce qui concerne les contrôles, les vérifications d'identité sur la voie publique : opération de police judiciaire dans le cas de recherche d'auteurs d'infractions précises ; opérations de police administrative s'il s'agit de maintenir l'ordre public. On peut encore mentionner l'hypothèse classique d'une infraction aux règles de stationnement, constatée lors d'une opération de police judiciaire ; l'opération devient de la compétence de la police administrative une fois la mise en fourrière effectuée (Grasset).
[6] On peut également se trouver confronté à une opération de police judiciaire qui donnera lieu ensuite à une opération de police administrative.
[7] Cf. Georges Dupuis, Marie-José Guédon et Patrice Chrétien, Droit administratif, 9ème édition, Armand Colin, 2004.

DISTINGUER LA POLICE GÉNÉRALE DES POLICES SPÉCIALES

Le point de vue du professeur René Chapus
Pour le professeur René Chapus ( DAG-I, pp. 704-706, §§ 923 et 924, 14ème édition, 2000), la police administrative générale est la police de l'ordre public, au sens que l'on sait, et dont les détenteurs sont le premier ministre, les préfets des départements, les présidents de conseil général et les maires, tandis que les polices administratives spéciales se caractérisent soit par la détermination de l'autorité compétente (il s'agira alors d'une autorité dont on sait qu'elle n'exerce pas de pouvoir de police administrative générale), soit par les procédures auxquelles leur exercice se trouve assujetti (il s'agira alors d'une procédure se singularisant nettement par rapport aux procédures suivies par les autorités administratives lorsqu'elles exercent leur pouvoir de police administrative générale), soit par leur finalité (il s'agira alors de mesures de police administrative qui poursuivront, exclusivement ou concurremment, des buts autres que celui de la protection de l'ordre public).

LES OBSTACLES ÉVENTUELS À L'EXERCICE DES POUVOIRS DE POLICE ADMINISTRATIVE

Les cas de concours entre mesures de police administrative

Le concours entre une mesure de police générale et une mesure de police spéciale prises par des autorités différentesCE Sect., 18 décembre 1959, CE, 29 septembre 2003,
Le pouvoir de police spéciale confié au ministre en charge de culture en matière cinématographique et notamment en vue d'interdire la projection de films contraires aux bonnes mœurs ou de nature à avoir une influence pernicieuse sur la moralité publique n'a pas pour effet de limiter le pouvoir de police administrative générale confié aux maires. Ainsi, un maire pourra interdire sur le territoire de sa commune la projection d'un film ayant pourtant obtenu le visa ministériel d'exploitation, au motif qu'il serait immoral (Société Les films Lutétia). Rappelons que la régularité de la mesure de police administrative générale sera appréciée à partir des critères spécifiques dès lors qu'elle concerne la moralité (même arrêt, cf. supra).
Le pouvoir de police spéciale confié au préfet de département et au ministre chargé des installations classées s'agissant justement de ces installations n'a pas pour effet d'exclure toute possibilité pour les maires d'exercer leur pouvoir de police administrative générale s'agissant de ces mêmes installations. En effet, une mesure de police administrative générale pourra être prise en la matière lorsque les maires devront faire face à un péril imminent (Houillères du bassin de Lorraine).

Le concours entre une mesure de police générale et une mesure de police spéciale prises par une même autoritéCE, 10 octobre 2005,
Le pouvoir de police administrative spéciale confié aux maires pour protéger les administrés des dangers présentés par un immeuble en raison de causes qui lui sont propres n'a pas pour effet d'exclure toute possibilité pour les maires d'exercer leur pouvoir de police administrative générale s'agissant de ces mêmes dangers. En effet, une mesure de police administrative générale pourra être prise en la matière en lieu et place d'une mesure de police administrative spéciale lorsque le maire devra faire face à " une situation d'extrême urgence créant un péril particulièrement grave et imminent " (Commune de Badinières).

CE, ord. réf. 9 juillet 2001, CE Ass., 27 octobre 1994, Autres obstacles éventuels à l'exercice des pouvoirs de police administrative
Le fait que le code civil ( art. 371-2) attribue aux parents un devoir de garde, de surveillance et d'éducation sur leurs enfants et prévoit ( art. 375 à 375-8) qu'en cas de carence desdits parents et chaque fois que la santé, la sécurité ou la moralité d'un mineur sera en danger l'autorité judiciaire pourra prononcer des mesures d'assistance éducative n'a pas pour effet de limiter le pouvoir de police administrative générale des maires ( art. L. 2212-1 et s. du CGCT) à l'égard des mineurs (Préfet du Loiret).
Les autorités de police administrative générale peuvent légalement protéger les administrés contre eux-mêmes, y compris lorsqu'ils ont consenti à mettre leur santé, leur sécurité ou leur dignité en danger (Commune de Morsang-sur-Orge).

LES RÉGIMES DE LIMITATION DES LIBERTÉS

Résumé : Nulle liberté ne saurait être absolue : son exercice ne doit pas menacer de manière excessive l'intérêt général, et doit être concilié avec celui d'autres droits et libertés. Mais seul le législateur est compétent ( article 34 de la Constitution ) pour aménager de manière plus ou moins restrictive l'exercice de telle ou telle liberté.

Trois régimes sont classiquement distingués : le régime répressif (le plus favorable aux libertés, dans la mesure où seul l'excès dans l'exercice des libertés sera sanctionné), le régime préventif de l'autorisation préalable (le plus défavorable aux libertés, dans la mesure où il soumet l'exercice des libertés au contrôle préalable des autorités administratives) - auquel on rattachera le régime préventif d'interdiction - et enfin le régime préventif atténué de la déclaration préalable (sorte de régime intermédiaire).CE, 17 janvier 1986, CC, déc. n° 84-181 DC, 10 et 11 novembre 1984, CC, déc. n° 84-172 DC, 26 juillet 1984, CC, déc. n° 88-248 DC, 17 janvier 1989,
En principe, seul le législateur peut prévoir un régime d'autorisation préalable (Mansuy). Ainsi dans le domaine cinématographique (limitation de la liberté d'expression), dans le domaine audiovisuel (limitation de la liberté de communication), dans le domaine sanitaire et social (limitation de la liberté d'association), dans le domaine de l'urbanisme (limitation du droit de propriété), dans le domaine économique (limitation de la liberté d'entreprendre, notamment pour l'utilisation du domaine public), etc. Quant aux autorités administratives, elles agissent donc en principe sur le fondement de dispositions législatives pour limiter les libertés.
Surtout, législateur et autorités administratives sont soumis au contrôle des juges. En effet, le Conseil constitutionnel interdit au législateur de soumettre au régime de l'autorisation préalable les libertés " fondamentales " (telles que la liberté d'association ou la liberté de la presse [Entreprise de presse]), à moins qu'un tel régime ne soit nécessaire à la poursuite d'objectifs de valeur constitutionnelle (ex. : l'ordre public [8]) (ex. : Structures des exploitations agricoles [pour le droit de propriété] et CSA [pour la liberté de communication audiovisuelle]). Quant aux autorités administratives, elles exercent leur pouvoir de contrôle a priori sous le contrôle a posteriori des juges (juridictions administratives et juridictions judiciaires), étant précisé que selon les cas, ce contrôle juridictionnel pourra être serré (dans les hypothèses de compétence plutôt liée : les textes législatifs attribuant les compétences administratives concernées vont par exemple limiter les motifs de refus ou énumérer exhaustivement les conditions de permission) ou au contraire plus lâche (hypothèses de compétence plutôt discrétionnaire).
Au total, la justification du régime préventif est limitée aux nécessités de l'intérêt général [9]. Les pouvoirs publics doivent éviter que l'exercice de la liberté entraîne, par exemple, des effets irréparables sur l'environnement et, par voie de conséquence, sur la santé publique, composante de l'ordre public. Par ailleurs, afin de permettre un meilleur exercice de la liberté en cas de pénurie ou de rareté (par exemple, l'utilisation des fréquences hertziennes) une intervention des pouvoirs publics apparaît nécessaire. Reste que le régime préventif doit connaître un champ d'application limité et qu'on a d'ailleurs vu le régime de l'autorisation reculer progressivement (les libertés de la presse, d'association et de réunion y échappent désormais). Pourtant, outre certains domaines qui continuent à être largement dominés par ce régime (liberté d'entreprendre ou encore le droit des étrangers), de nouveaux domaines ont émergé qui ont dû être régi par le mécanisme de l'autorisation préalable (la projection en salles de films cinématographiques, la télévision et la radiodiffusion, les bases de données personnelles informatisées, notamment).
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[8] Les normes conventionnelles prévoient elles-aussi cette possibilité de limiter l'exercice des libertés publiques dans le but exprès d'empêcher des troubles à l'ordre public ( articles 6§1, 8§2, 9§2, 10§2 et 11§2 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales, articles 12§3, 14§1, 18§3, 19§3, 21 et 22 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques , notamment).
[9] Qui n'est pas lui-même une norme de valeur constitutionnelle, même si certains buts d'intérêt général poursuivis par le législateur sont qualifiés par le Conseil constitutionnel d'objectifs de valeur constitutionnel et permettent ainsi que des limitations législatives soient apportées à l'exercice des libertés constitutionnelles.

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