Sur la Dune du Pilat : quand la propriété s’emmêle

Sujet estival obligé s’il en est, l’avis favorable rendu à l’issue de l’enquête publique relative à la procédure d’expropriation de la Dune du Pilat mené par le Conservatoire du Littoral pour le compte de l’Etat et du Syndicat mixte de la grande dune du Pilat pour le compte du conseil régional, du conseil général de la Gironde et la commune de La Teste-de-Buch, est l’occasion de faire un tour dans les dunes.

La protection des dunes

Les considérations juridiques sur le sujet ne sont pas récentes et concernent désormais la protection et le maintien des dunes en interdisant ou règlementant l’extraction de sable, la déforestation (art. L. 341-5 C. for.) ou l’accès et la circulation (art. L. 321-8 et 9 C. env., L. 143-3 C. for.). Il est néanmoins intéressant de noter l’important arsenal juridique destiné à la fixation des dunes pour lutter contre l’érosion de la mer et l’envahissement par les sables qui ont pu historiquement submerger des villages. A la mobilité de la dune répond essentiellement une organisation destinée à la figer par les interdictions ou les limitations de défrichement (cas des forêts de protection) ou par la fixation végétale. La directive « Habitats » étend d’ailleurs significativement sa protection aux dunes mobiles autant qu’aux dunes fixées (annexe I, point 2). La sensibilité de ce milieu aux forces de la nature et l’attrait touristique qu’il suscite depuis longtemps justifie amplement cette préoccupation.

Au sein des multiples protections des milieux dunaires, un classement ou une inscription au titre de la législation sur les sites et les monuments naturels pourrait se fonder sur un intérêt général au point de vue de l’histoire (art. L. 341-1 C. env.), fût-elle naturelle, afin de souligner le poids du temps dans la formation des dunes. Le Conseil d’Etat n’a retenu que l’intérêt scientifique et pittoresque des lieux (CE, 17 novembre 1976, Consorts Lemarchant). La protection des espèces passe aussi par la protection de leur biotope, les dunes étant spécifiquement visées (art. 411-15 C. env. pour les espèces protégées et 422-90 C. env. pour le gibiers). Naturellement, les dispositions propres à la protection du littoral s’appliquent aux dunes : l’article R. 146-1 C. urb. pris en application de l’article L. 146-6 C. urb. issu de la loi du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, prévoit un statut juridique plus contraignant pour les sites littoraux inscrits et classés puisqu’il intègre automatiquement parmi les espaces protégés au titre des article L. 146-6 et R. 146-2 C. urb. « les parties naturelles des sites inscrits ou classés en application de la loi du 2 mai 1930 ». L’automaticité de la protection prévue à l’article L. 146-6 est conditionnée par l’appartenance des terrains à l’une des catégories visées par l’article R. 146-1 et par l’apport de la preuve du caractère remarquable, caractéristique ou nécessaire au maintien des équilibres biologiques ou par l’intérêt écologique de l’espace concerné. Sont notamment concernées a) Les dunes, les landes côtières, les plages et les lidos, les estrans, les falaises et les abords de celles-ci.

Quand la propriété s’en mêle

Constituées par accumulation, les dunes sont des amas de sables issus du mouvement des eaux et amoncelés à l’intérieur des terres sous l’action du vent. P. J. PROUDHON retient dans son Traité du domaine public une dimension historique en rangeant les dunes dans la catégorie des lais et relais de la mer, c’est à dire une accumulation permanente de cailloux, graviers, sables, boues, vases, etc.… que la mer abandonne sur le littoral et qui ne sont plus soumis à l’action périodique de la marée. Les dunes sont aussi, et peut être surtout d’origine éolienne. Une qualification de dépendance du domaine privé de l’Etat (en tant que biens vacants et sans maître au sens de l’art. 539 s. C. civ.) ou de la commune (en tant que biens communaux au sens de la loi du 10 juin 1793 ou par l’effet de la prescription) serait préférable (J. DUFAU, Le domaine public). Si les dunes sont assimilées à des lais ou des relais de la mer, l’antériorité de la majorité d’entre elles par rapport à la loi n° 63-1178 du 28 novembre 1963 peut les faire demeurer, comme eux, dans le domaine privé de l’Etat même si lais, relais et par conséquent dunes peuvent être incorporés au domaine public maritime, sous réserve des droits des tiers, par arrêté préfectoral. Nombre d’entre elles appartiennent au Conservatoire du Littoral.

Le dépôt perpétuel de sable par le vent pourrait également suggérer une qualification de propriété privé au sens de l’art. 551 C. civ. selon lequel « tout ce qui s’unit et s’incorpore à la chose appartient au propriétaire ». C’est le cas de la dune du Pilat : plus de 400 hectares de sable éclatés entre 150 propriétaires de 250 parcelles. Malgré les 2 millions de visiteurs annuels, seuls environ 35 % de la dune sont publics et appartiennent au Conservatoire. Le syndicat mixte gère les terrains, le parking payant et le fameux escalier de bois canalisant les touristes, le tout via des conventions passées avec les propriétaires privés et négociées chaque année, celle relative au parking étant particulièrement lucrative.

Baptisée « nationalisation de la dune », l’acquisition foncière de la dune dont l’objectif est la labellisation « Grand Site de France » est menée à la fois par le Conservatoire du littoral et l’Etat qui exproprie pour le compte du syndicat mixte. La Dune devrait donc intégrer le domaine public et a minima bénéficier de la protection des biens du Conservatoire. L’objectif est clair et a déjà été affirmé pour le Cap-Ferret en face : les « objectifs poursuivis par le conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres, à la protection particulière dont bénéficient les terrains dont il se rend propriétaire, et à l’intérêt écologique que représente la zone de dunes du Cap-Ferret, à la fragilité de cette zone et au risque d’ensablement de zones urbanisées en raison de l’avancée des dunes » – peut être transposé (CE, 18 juin 2003, n° 224761, Association foncière urbaine terrains ensablés Cap-Ferret et a.). Alors pourquoi deux acteurs ?

Essentiellement parce que la mission de protection de la nature et des équilibres écologiques dévolue au Conservatoire par l’article L. 322-1 du Code de l’environnement s’accommode mal de l’activité commerciale menée en bord de parking. Autre bénéfice non-négligeable, l’expropriation permet d’étendre les droits au bail. Les baux commerciaux cèderont la place aux autorisations d’occupation du domaine public, précaires par nature. Propriétaires et commerçants sont furieux et on les comprend : la dune dégage entre 11 et 13 millions d’euros de retombées directes, et jusqu’à 168 millions indirectes… selon une étude menée pendant 14 mois par les cabinets NXA, Deloitte et l’Agence Scarabée.

Plus atypique est la fronde des propriétaires regroupés au sein de l’AFFUDU, Association de Défense des Droits d’Usage et de la Forêt Usagère, mais tout aussi justifiée car les droits d’usage sont aussi anéantis par l’expropriation. La menace de recours est déjà formulée.