La loi littoral

Ile d'Oléron

Si jusqu'au 19e siècle le littoral était pauvre et sous-occupé - du fait des mouvements du trait de côte et des maladies endémiques - la fin de ce siècle verra l'essor du tourisme balnéaire et le comblement de nombreux marais. Au 20e siècle, les congés payés puis les 30 glorieuses conduiront à un aménagement littoral planifié doublé rapidement par une attractivité démographique spontanée (phénomène de " littoralisation ").

En 1972, le rapport Picard alerta sur la situation de ces espaces rares, fragiles et convoités. Vont s'enchainer la loi de protection de la nature (1976) puis la directive d'aménagement national du littoral portée par l'État (1979). Suite à la décentralisation, la loi littoral sera votée le 3 janvier 1986 en reprenant bon nombre de point de la directive d 'aménagement.

Présentation de la loi littoral

Cette loi cadre d'aménagement du territoire portait déjà les principes du développement durable que sont l'équilibre des territoires, l'appréciation, l'évaluation et la gouvernance (cf. lien dans la rubrique " pour aller plus loin "). Elle s'appuie sur les principes suivants :

• Limiter l'urbanisation en front de mer et sa privatisation.
• Orienter le développement vers l'arrière-pays et lutter contre le mitage.

Sa mise en œuvre appelait des déclinaisons adaptées par territoires - possibilités de prescriptions territoriales spécifiques - et une dimension d'appréciation au cas par cas. L'intelligence de cette loi était de se positionner en partie comme une soft law mais cette pratique s'est malheureusement solidifiée avec le temps sous le poids d'une application trop stricte par les services décentralisés de l'État. La loi prévoyait même un bilan de son application tous les trois ans, bilan qui n'a jamais été réalisé.

La loi comporte 42 articles dont 37 sont codifiés dans différents codes - codes de l'urbanisme, de l'environnement, des domaines de l'État, de la santé publique, des collectivités territoriales - ne favorisant pas sa lisibilité mais plaidant pour son caractère transversal. Son intégration importante dans le code de l'environnement préfigurait une approche d'aménagement fondée en partie sur la convergence de faisceaux d'indices environnementaux.

• Titre I : aménagement et protection du littoral - avec insertion code de l'urbanisme (utilisation des sols) et insertion code de la santé publique (qualité des eaux) - et activités exercées sur le littoral (plaisance, extraction...).
• Titre II : gestion du DPM et réglementation des plages - avec gestion et délimitation du domaine public maritime et fluvial (DPM et DMF) - ainsi que l'accès au littoral, gestion des plages.
• Titre III : cas de l'outre-mer ‣ titre IV : dispositions diverses.

Le champ d'application - article 2 inséré au L.321-2 du code de l'environnement :

• Communes riveraines des mers et des océans salés.
• Des plans d'eau intérieurs de plus de 1 000 ha.
• Communes riveraines des estuaires et des deltas lorsqu'elles ont situées en aval de la limite de salure des eaux et participent aux équilibres économiques et écologiques littoraux, après avis des conseils municipaux (décret en Conseil d'État).

L'article 3 de la loi (repris dans le L.146.1 du code de l'urbanisme) stipule que les communes qui participent aux équilibres économiques et écologiques littoraux peuvent appliquer la loi littoral même en l'absence de rivage. Mais l'exemple récent de la commune de Plouvien en Bretagne, qui vient de céder sa partie maritime au village voisin pour échapper à l'application de la loi littoral, montre combien cette loi est bien plus vécue comme une contrainte par les élus.

Le droit mou ou souple (soft law en anglais) est un ensemble de règles dont la " juridicité " est discutée. Ce sont des règles de droit non obligatoires, ce qui est a priori contraire à l'essence du droit. On trouve notion de droit mou ou souple en droit international dès 1930. Plus récemment en droit de l'environnement, mais aussi dans les constitutions (la nature même des droits-créances) et les lois contemporaines. Un texte crée du droit mou quand il se contente de conseiller, sans poser d'obligation juridiquement sanctionnée (Wikipédia).

L'art. L111-1-1 du code de l'urbanisme exprime le caractère " transcendant " de la loi qui est opposable aux documents de planification (SCoT et PLU dans un rapport de compatibilité) tout en étant directement opposable aux actes d'urbanisme et aux déclarations ICPE. La relation de compatibilité pour les documents de planification ne rend pas toujours explicite la mise en œuvre des dispositions particulières : si le PLU traite et contextualise dans son zonage et son règlement les règles de la loi littorale, celle-ci n'a plus à s'exprimer.

Les dispositions particulières (principes d'aménagement) et leurs notions spécifiques sont :

• La bande littorale (protection stricte hors espaces urbanisés).
• Les espaces remarquables et caractéristiques du littoral (à protéger, aménagements légers autorisés), ainsi que les espaces boisés significatifs (à classer).
• Les coupures d'urbanisation.
• L'extension de l'urbanisation en continuité des agglomérations et villages existants (sauf pour les constructions/ICPE, agricoles, constructions spécifiques, hameaux nouveaux intégrés à l'environnement).
• Les espaces proches du rivage (urbanisation limitée et justifiée par 2 critères, modifiables par SCoT/SMVM).
• Encadrement des routes côtières, terrains de camping.
• Dérogations pour activités nécessitant la proximité immédiate de l'eau.
• Évaluation/dimensionnement de la capacité d'accueil des espaces urbanisés/à urbaniser en fonction du respect des espaces naturels et de leur fréquentation.

L'application de la loi pose deux problèmes : les projets éoliens (en partie résolue par la loi Brottes pour les département d'outremer) et les stations d'épuration.

Les difficultés d'application

• Une valorisation insuffisante des atouts de la loi : la culture française trop normative et peu appréciative des enjeux économiques et fonciers, et des contextes locaux, n'a pas permis l'adaptation territoriale et les arbitrages appropriés.
• Une application trop progressive : les décrets ont tardé (1989 pour les espaces remarquables, 2004 pour les estuaires...) avec pour conséquence l'absence de mise en compatibilité des documents d'urbanisme et l'absence de suivi/évaluation et de mobilisation des moyens coercitifs prévus par l'État.
• Des conflits ministériels d'interprétation et compétence (protection - aménagement) jusqu'en 2006, suivis d'une absence d'animation des services.
• Des situations trop souvent négociées - par les préfets, les services et les élus -, contestées puis arbitrées par la jurisprudence.
• L'inflation des droits sectoriels au détriment de l'intégration territoriale rendant délicat le croisement des dispositions littorales avec d'autres réglementations de plus en plus sectorielles mais interdépendantes (loi SRU, directives Natura 2000, évaluation environnementale, loi sur l'eau...).
• Une adaptation territoriale variable et sans cadre formel : situations locales très hétérogènes selon le faciès des littoraux (côtes basses, falaises, marais, pression foncière, disposition historique de l'habitat...), la sociologie (conflits d'intérêt, action contentieuse), le contexte politique local...

Conclusions et perspectives

Nous pouvons constater l'évident bienfait de la loi sur le littoral français malgré les pressions à l'œuvre (démographie, foncier...). Au-delà de la question urbaine, il s'agit bien de choisir un modèle de développement : quelles dimensions durables (réversibilité, équité sociale, long terme...) voulons nous ? De plus, le déséquilibre de l'économie de transfert (économie présentielle due au tourisme) par rapport à l'économie productive traditionnelle pose la question de l'entretien des espaces naturels littoraux.

Dans cette réflexion, il faut prendre en compte les forces naturelles à l'œuvre (parfois influencées par l'action de l'Homme) : évolution du trait de côte, aléas climatiques, montée du niveau de la mer... ainsi que la confrontation des intérêts publics/privés et des intérêts locaux/globaux.

Le guide téléchargeable

Guide de bonnes pratiques sur la mise en œuvre des dispositions d'urbanisme particulières au littoral de Charente-Maritime