ICPE : la légalité de la décision de refus d'autorisation doit être appréciée au regard du PLU en vigueur à la date à laquelle le juge administratif statue (CAA Marseille)

Par arrêt n°14MA04795 du 6 octobre 2016, la Cour administrative d'appel de Marseille vient d'apporter une importante précision quant aux conditions d'appréciation de la légalité d'une décision de refus de délivrance d'une autorisation, d'un enregistrement ou d'un récépissé de déclaration d'exploiter une ICPE. Cette décision de refus doit être compatible avec le document local d'urbanisme en vigueur à la date à laquelle le juge statue. La simplification du droit introduite à l'article 143 de la loi relative à la transition énergétique ne s'applique donc qu'aux décisions d'octroi et non de refus d'une autorisation ICPE.

La réforme de la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte

Lors de la discussion de cette loi, le législateur a entendu répondre à une préoccupation exprimée depuis longtemps par les exploitants d'installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE). Il convient en effet de rappeler que lorsqu'une décision d'autorisation d'exploiter (notamment) est soumise au contrôle du juge administratif, celui-ci contrôle la conformité de celle-ci avec le droit applicable, non pas à la date de délivrance de l'autorisation, mais à la date à laquelle il statue sur le recours introduit devant lui.

A titre d'exemple, une ICPE compatible avec le PLU à la date de son autorisation pouvait devenir non conforme à la date du jugement rendu sur un recours, le PLU ayant évolué entre temps. Il s'agit de l'une des conséquences tenant au fait que les décisions administratives prises par application de la police des ICPE sont soumises à un contentieux de "pleine juridiction".

A la suite de l'entrée en vigueur de la loi relative à la transition énergétique (article 143), la rédaction de l'article L.514-6 du code de l'environnement a été modifiée comme suit :

"I.-Les décisions prises en application des articles L. 171-7, L. 171-8 et L. 171-10, L. 512-1, L. 512-3, L. 512-7-3 à L. 512-7-5, L. 512-8, L. 512-12, L. 512-13, L. 512-20, L. 513-1, L. 514-4, du I de l'article L. 515-13 et de l'article L. 516-1 sont soumises à un contentieux de pleine juridiction.
Par exception, la compatibilité d'une installation classée avec les dispositions d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'un plan d'occupation des sols ou d'une carte communale est appréciée à la date de l'autorisation, de l'enregistrement ou de la déclaration."(nous soulignons)

Il faut bien admettre que cette rédaction est assez imprécise. Ce qui compromet l'effort de simplification du droit qui en est à l'origine. Il est en effet ici question de la compatibilité d'une "installation" en général et non d'une décision en particulier.

Ce qui permettait deux interprétations, à la seule lecture de ce texte :

• Première interprétation : la légalité d'une décision de délivrance ou de refus de délivrance d'une autorisation, d'un enregistrement ou d'un récépissé de déclaration d'une ICPE doit être appréciée au regard de la rédaction du document local d'urbanisme en vigueur à la date de ladite décision ;
• Deuxième interprétation : la légalité de la seule décision de délivrance d'une autorisation, d'un enregistrement ou d'un récépissé de déclaration doit être appréciée au regard de la rédaction du document local d'urbanisme en vigueur à la date de ladite décision. La légalité de la décision de refus est appréciée au regard du document d'urbanisme en vigueur à la date de la décision du juge.

Par décision n°367901 du 22 février 2016, le Conseil d'Etat a jugé que " lorsque, postérieurement à la délivrance d'une autorisation d'ouverture, les prescriptions du plan évoluent dans un sens défavorable au projet, elles ne sont pas opposables à l'arrêté autorisant l'exploitation de l'installation classée". Toutefois, cette décision du Conseil d'Etat était rendue au visa de l'article L.123-5 du code de l'urbanisme.

L'arrêt qui vient d'être rendu ce 6 octobre 2016 par la Cour administrative d'appel de Marseille confirme, pour l'instant, la deuxième interprétation de l'article L.514-6 I alinéa 2 : seules les décisions de délivrance d'une autorisation entrent dans le champ d'application de l'article L.514-6 I alinéa 2 du code de l'environnement

L'arrêt précise en effet :

"5. Considérant, en troisième lieu, que, comme il a été dit au point 3, le préfet a opposé un refus à la SARL X au motif que son installation était incompatible avec le règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Nice ; que l'article 143 de la loi du 17 août 2015 susvisée, publiée au Journal officiel du 18 août, a inséré au I de l'article L. 514-6 du code de l'environnement un deuxième alinéa selon lequel " par exception, la compatibilité d'une installation classée avec les dispositions d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'un plan d'occupation des sols ou d'une carte communale est appréciée à la date de l'autorisation, de l'enregistrement ou de la déclaration " ; que ces dispositions, qui ont pour finalité, ainsi qu'il ressort des travaux parlementaires préalables à leur adoption, d'empêcher que l'exploitation d'une installation classée légalement autorisée, enregistrée ou déclarée soit rendue irrégulière par une modification ultérieure des règles d'urbanisme, ne sont pas applicables aux refus d'autorisation, d'enregistrement ou de délivrance d'un récépissé de déclaration ; que, par suite, il y a lieu d'apprécier la comptabilité de la décision contestée du 25 mars 2013 avec plan local d'urbanisme applicable à la zone où se situe l'installation en litige, au regard des règles de ce plan en vigueur à la date du présent arrêt ;"

Aux termes de cet arrêt, les dispositions de l'article L.514-6 I alinéa 2 du code de l'environnement ne concernent donc que les décisions d'autorisation et non les décisions de refus d'autorisation.

Les décisions de refus d'autorisation demeurent soumises au contentieux de pleine juridiction alors que les décisions d'autorisation bénéficient de l'exception visée à l'article L.541-6 I alinéa 2.

Sous réserve d'une évolution de la jurisprudence, l'état du droit est actuellement le suivant :

• La décision par laquelle le préfet accueille favorablement une demande d'autorisation, d'enregistrement ou une déclaration d'exploiter une ICPE doit être compatible avec le document local d'urbanisme en vigueur à la date à laquelle le préfet statue ;
• La décision par laquelle le préfet rejette une demande d'autorisation, d'enregistrement ou une déclaration d'une ICPE, doit être compatible avec le document local d'urbanisme en vigueur à la date à laquelle le juge statue.

Ce qui devait constituer une simplification devient source de complexité en raison d'un défaut de rédaction de la loi.

Arnaud Gossement

Cabinet Gossement Avocats

A lire également :

Note du 26 février 2016 : "ICPE : les évolutions défavorables du plan local d'urbanisme ne sont pas opposables à l'autorisation d'exploiter"