Solaire : une centrale au sol peut être conforme au caractère agricole d'une zone (Cours administratives d'appel de Nantes et Bordeaux)

La Cour administrative d'appel de Nantes (arrêt du 23 octobre 2015) et la Cour administrative d'appel de Bordeaux (arrêt du 13 octobre 2015) viennent d'apporter d'importantes précisions quant aux conditions dans lesquelles une centrale solaire au sol peut être implantée en zone agricole.

L'arrêt n°14NT00587 rendu le 23 octobre 2015 par la Cour administrative d'appel de Nantes peut être consulté ici. L'arrêt n°14BX01130 rendu le 13 octobre 2015 par la Cour administrative d'appel de Bordeaux peut être consulté ici.

Ces deux arrêts confirment que la création d'une centrale solaire :

- peut être d'intérêt public au regard de la législation protégeant le caractère agricoles de zones ainsi classées aux documents d'urbanismes locaux ;

- peut être conforme à la vocation agronomique d'une zone aux termes d'un contrôle in concreto réalisé par le Juge administratif.

De manière générale, ces deux arrêts viennent confirmer que la jurisprudence administrative s'est montrée moins défavorable à l'implantation de centrales solaires au sol en zone agricole que la circulaire ministérielle du 15 décembre 2009. Mieux, ces installations peuvent, au contraire, contribuer à la protection de ces milieux et notamment de la ressource en eau.

Un équipement d'intérêt public

L'arrêt rendu le 23 octobre 2015 par la Cour administrative d'appel de Nantes confirme qu'une centrale solaire est un équipement collectif au sens de l'article L.123-1 du code de l'urbanisme :

"4. (...) aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme respecte les principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-. (...) / Les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs peuvent être autorisées dans les zones naturelles, agricoles ou forestières dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. "(...) "

5. Considérant en premier lieu que, eu égard à leur importance et à leur destination, les panneaux photovoltaïques en cause, destinés à la production d'électricité, et contribuant ainsi à la satisfaction d'un intérêt public, doivent être regardés comme des installations nécessaires à un équipement collectif au sens des dispositions l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme citées au point 4 ;"

L'arrêt rendu le 13 octobre 2015 par la Cour administrative d'appel de Bordeaux précise qu'un tel équipement peut être d'intérêt public au sens des dispositions de l'article NC d'un POS :

"6. Il ressort des pièces du dossier que le projet en litige, qui a fait l'objet d'avis favorables émis par le département de l'Indre, l'agence régionale de santé Centre et le maire de la commune de L., est destiné à la production d'électricité à raison de six millions de kWh. Ainsi, c'est à bon droit que le tribunal administratif a estimé qu'au vu des objectifs de développement durable devant être mis en oeuvre par les collectivités publiques, le projet de parc photovoltaïque de la société X devait être regardé, dès lors qu'il contribue à la satisfaction d'un besoin collectif par la production d'électricité vendue au public, comme ayant le caractère d'un " équipement présentant un caractère d'utilité publique ou d'intérêt marqué pour la collectivité " au sens de l'article NC1 du plan d'occupation des sols de la commune de Levroux. Le ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité ne conteste au demeurant pas que ce projet de parc photovoltaïque puisse être qualifié " d'équipement présentant un caractère d'utilité publique ". Contrairement à ce que soutient l'administration, le tribunal ne s'est pas prononcé sur la conformité du projet à l'article NC 1 du règlement du plan d'occupation des sols mais a uniquement censuré l'erreur de droit commise par le préfet qui s'était borné à refuser le permis sollicité au motif qu'il n'était pas compatible avec le caractère de la zone NC sans avoir vérifié si ce projet pouvait entrer dans le champ d'application des dispositions précitées."

Un équipement conforme à la vocation agricole d'une zone

L'arrêt rendu le 23 octobre 2015 par la Cour administrative d'appel de Nantes confirme qu'une centrale solaire est susceptible de contribuer à la protection de la vocation d'une zone agricole :

"7. Considérant, en troisième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que le projet en cause, dénommé " ferme solaire ", est composé de trois espaces regroupant au total 45 000 panneaux photovoltaïque s, entourés d'espaces dits de " jachère mellifère ", prenant la forme de prairies fleuries destinées à la production de miel ; que ce même projet prévoit par ailleurs l'installation de trois cents ruches, ; qu'il est ainsi de nature à permettre la continuation d'une activité agricole " douce " compatible avec la vocation agricole des parcelles en cause, l'activité agricole mentionnée à l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme ne pouvant se réduire, contrairement à ce soutient le ministre, au maintien des activités céréalières existant antérieurement au projet ou à la transformation des parcelles concernées en zone d'élevage, dès lors que les dispositions de cet article n'exigent nullement la pérennisation d'une forme particulière de culture sur des terres ayant une vocation agricole ; que l'installation envisagée par la société requérante pouvait ainsi régulièrement être autorisée en zone naturelle, agricole ou forestière, dès lors qu'elle n'est pas incompatible avec l'exercice d'une activité de cette nature ; que, par ailleurs le projet en cause, s'il nécessite effectivement l'utilisation de 26,6 hectares de terres classées agricoles, ne se traduit, en réalité, que par la disparition effective d'une superficie qui peut être estimée à 6.000 mètres carrés, soit l'espace strictement nécessaire à l'implantation des panneaux photovoltaïque s, et ne peut donc, compte tenu de cet impact limité, être regardé comme portant atteinte à la sauvegarde des espaces agricoles et des paysages ; qu'ainsi, en refusant l'autorisation de construire sollicitée au motif que le projet n'est pas compatible avec l'activité agricole préexistante, le préfet a méconnu les dispositions de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme et a entaché d'illégalité son arrêté du 12 juin 2012 ;"

Aux termes de cet arrêt,

- une installation de production d'énergie solaire peut être de nature à permettre la continuation d'une activité agricole " douce " ;

- l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme n'exige pas la pérennisation d'une forme particulière de culture sur des terres ayant une vocation agricole

- le juge tient compte de la superficie affectée au projet de centrale solaire

L'arrêt rendu le 13 octobre 2015 par la Cour administrative d'appel de Bordeaux précise :

"8. Cependant, il est constant que le terrain d'assiette du projet se trouve dans le périmètre de protection rapproché des captages d'eau potable F3 et F7 de V., et F5 et F6 du G.. Afin de protéger ces captages, le conseil d'administration du centre communal d'action sociale de L. avait décidé, par une délibération du 1er mars 2012, de classer en jachère, après la récolte de 2012, les onze hectares situés en contigüité directe avec les forages précités, afin de protéger avec efficacité cette zone. L'étude d'impact versée au dossier prévoit également, au titre des mesures de réduction des impacts en phase d'exploitation, d'importantes plantations de haies afin d'améliorer le niveau de biodiversité et l'hétérogénéité de milieux, et de permettre ainsi le développement d'espèces variées et la protection des abeilles et autres pollinisateurs. Il a également été prévu, dans cette étude d'impact, l'enherbement du site et son entretien courant par pâturage ovin. Au regard de ces éléments, le commissaire enquêteur a émis un avis favorable au projet le 2 décembre 2011, en précisant que " le projet d'implantation de panneaux s n'implique théoriquement aucun impact sur l'environnement et notamment la ressource en eau et qu'un aménagement paysager viendra atténuer les faibles dégradations et transformations du paysage ". La direction départementale des territoires de l'Indre a également émis un avis favorable au projet le 21 décembre 2011, en estimant qu'il permettra de répondre aux enjeux de protection de la ressource en eau. Dans ces conditions, et compte tenu en particulier du caractère démontable des panneaux s et des mesures prises pour réduire les impacts de ce projet, l'implantation de panneaux s n'est pas de nature à porter atteinte à l'environnement naturel ni à affecter durablement la valeur agronomique du terrain d'assiette du projet. Le ministre du logement et de l'égalité des territoires ne saurait en outre se prévaloir d'autres études d'impact portant sur des projets distincts afin de démontrer l'impossibilité de recourir à un entretien du terrain par pâturage ovin dès lors qu'en tout état de cause, un tel dispositif d'entretien n'est pas exigé par les dispositions précitées de l'article NC1 qui n'imposent pas le maintien, sur la parcelle, d'une activité agricole. Par suite, le ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité n'est pas fondé à soutenir que ce refus de permis de construire aurait également pu être justifié par le motif tiré de ce que le projet porterait atteinte à l'environnement naturel et compromettrait durablement le potentiel agricole du terrain d'assiette du projet."

Aux termes de cet arrêt :

- le projet d'installations de production d'énergie solaire peut contribuer à la protection de la ressource en eau, améliorer le niveau de biodiversité et l'hétérogénéité de milieux" et, en raison des mesures décrites dans l'étude d'impact, ne porte pas attainte à l'environnement naturel ni à la valeur agronomique du terrain d'assiette

- l'article NC1 du plan local d'urbanisme n'impose pas le maintien sur la parcelle d'assiette du projet d'une activité agricole

Il convient de noter que la jurisprudence administrative fait régulièrement référence au caractère démontable des installations de production d'énergie solaire.

Aux termes de cette jurisprudence, une centrale solaire au sol ne doit pas, par principe, être écartée des zones agricoles. En réalité, tout dépendra de la rédaction du document d'urbanisme local et de la qualité voire du caractère limité du projet, tel que décrit dans l'étude d'impact.

Cabinet Gossement Avocats

Note du 29 juin 2015 : Photovoltaïque : des hangars agricoles équipés de panneaux solaires ne sont pas des "équipements collectifs" au sens de l'article L.124-2 du code de l'urbanisme relatif aux cartes communales (CAA Bordeaux)

Note du 29 juin 2015 : Photovoltaïque : la production d'énergie solaire sans autoconsommation n'est pas une activité industrielle au sens du code de l'urbanisme (CAA Marseille)

Note du 18 avril 2015 : Solaire : illégalité du refus de permis de construire des serres photovoltaïques en zone NC du plan d'occupation des sols / illégalité du permis de construire un hangar agricole équipé de panneaux solaires

Note du 2 novembre 2013 : Solaire : "lien évident avec l'agriculture" de serres photovoltaïques en zone NC du POS

Note du 20 avril 2013 : Solaire : conditions d'implantation d'une centrale au sol en zone agricole et en zone littorale (CAA Bordeaux)

Note du 11 octobre 2012 : La production d'énergie solaire est compatible avec l'activité agricole

Note du 20 décembre 2011 : Solaire : la pose des panneaux solaires fait-elle perdre sa vocation agricole à un hangar ?

Note du 22 novembre 201 : Solaire : légalité du refus de permis de construire un hangar avec panneaux

Note du 13 juillet 2011 : Energie solaire et agriculture : précisions ministérielles

Note du 29 juin 2011 : Solaire : la loi littoral et le caractère agricole d'une zone sont opposables aux projets de centrales au sol

Note du 15 janvier 2010 : Exclusif : la circulaire du 18 décembre 2009 relative au développement et au contrôle des centrales solaires photovoltaïques au sol signée de Jean-Louis Borloo