Sortie du statut de déchet : le contenu de la réforme (projet de décret relatif à la promotion de l'économie circulaire)

Le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie vient d'ouvrir, sur son site internet, une consultation publique relative au projet de décret relatif à la promotion de l'économie circulaire et à la prévention et à la gestion des déchets. Ce texte réforme, pour la simplifier, la procédure de sortie du statut de déchet. Analyse.

Un déchet peut cesser d'être un déchet à la suite d'une opération dont les critères de réalisation auront été approuvés par l'administration, soit européenne, soit française. Dans ce dernier cas, le déchet doit réunir plusieurs conditions qui sont précisées à l'article 6 de la directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 relative aux déchets.

Le projet de décret actuellement soumis à consultation publique prévoit de simplifier une procédure d'application assez rare.

La réforme que comporte ce décret a principalement pour objets :

- de désigner une seule autorité compétente pour statuer sur une demande de sortie de déchet et en fixer les critères ;

- de supprimer les différences de procédure selon que la demande porte sur une catégorie de déchets ou sur un déchet en particulier ;

- de simplifier les modalités d'établissement de l'attestation de conformité en supprimant l'obligation de se conformer à un modèle d'attestation.

Les dispositions de ce projet de décret appelleront par la suite la signature d'arrêtés, principalement pour fixer le contenu du dossier de demande d'autorisation de sortie du statut de déchet.

I. Le cadre juridique

Dispositions générales. L'article 6 de la directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 relative aux déchets a été transposé, en droit interne, à l'article 4 de l'ordonnance n° 2010-1579 du 17 décembre 2010 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine des déchets. Cet article 4 a créé un nouvel article L.541-4-3 au sein du code de l'environnement.

Plusieurs mesures règlementaires ont été adoptées pour organiser la procédure de sortie du statut de déchet

- Décret n° 2012-602 du 30 avril 2012 relatif à la procédure de sortie du statut de déchet (JORF n°0104 du 3 mai 2012 page 7792)

- Arrêté du 2 août 2012 relatif aux principes du système de gestion de la qualité mentionné à l'article D. 541-12-14 du code de l'environnement (JORF n°0186 du 11 août 2012 page 13211 - Annulé par arrêt du 24 janvier 2014 du Conseil d'Etat)

- Arrêté du 3 octobre 2012 relatif au contenu du dossier de demande de sortie du statut de déchet (JORF n°0258 du 6 novembre 2012 page 17329)

- Arrêté du 24 septembre 2013 relatif aux prescriptions générales applicables aux installations relevant du régime de l'enregistrement au titre de la rubrique n° 2910-B de la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement (JORF n°0240 du 15 octobre 2013)

- Décret n° 2014-1273 du 30 octobre 2014 relatif aux exceptions à l'application du principe " silence vaut acceptation " sur le fondement du 4° du I de l'article 21 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ainsi qu'aux exceptions au délai de deux mois de naissance des décisions implicites sur le fondement du II de cet article (ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie), JORF n°0254 du 1 novembre 2014 page 18299)

- Ordonnance n° 2015-615 du 4 juin 2015 relative à la mise sur le marché et à l'utilisation des matières fertilisantes, des adjuvants pour matières fertilisantes et des supports de culture (JORF n°0128 du 5 juin 2015 page 9319)

- Arrêté du 19 juin 2015 relatif au système de gestion de la qualité mentionné à l'article D. 541-12-14 du code de l'environnement, JORF n°0151 du 2 juillet 2015 page 11137

Décisions de sortie du statut de déchet. Les décisions de sortie du statut de déchet sont peu nombreuses alors que la procédure existe depuis cinq ans. On citera :

- Règlement (UE) n°333/2011 du Conseil du 31 mars 2011 établissant les critères permettant de déterminer à quel moment certains types de débris métalliques cessent d'être des déchets au sens de la directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil.

- Règlement (UE) n°1179/2012 de la Commission du 10 décembre 2012 établissant les critères permettant de déterminer à quel moment le calcin de verre cesse d'être un déchet au sens de la directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil (JOUE L 337/31FR du 11.12.2012)

- Arrêté du 29 juillet 2014 fixant les critères de sortie du statut de déchet pour les broyats d'emballages en bois pour un usage comme combustibles de type biomasse dans une installation de combustion, JORF du 9 août 2014

II. Les conditions de sortie de statut d'un déchet

Il convient de bien distinguer les conditions fixées pour qu'un déchet puisse cesser de l'être des critères qui sont définis pour vérifier la satisfaction desdites conditions.

Conditions et critères. Tant l'article 6 de la directive 2008/98/CE que l'article L.541-4-3 du code de l'environnement ont fixé plusieurs conditions à la sortie du statut d'un déchet. Il convient de noter que le nombre et la rédaction de ces conditions diffèrent entre ces deux textes, l'un issu du droit de l'Union européenne, l'autre du code de l'environnement français. Il convient également de distinguer ces conditions générales des critères qui devront être fixés par l'autorité compétente pour chaque demande de sortie du statut de déchet.

Première condition : une opération de valorisation. L'article 6 de la directive 2008/98/CE du 19 novembre 2008 relative aux déchets définit tout d'abord un principe général - qui correspond en réalité à une première condition, avant de fixer plusieurs autres conditions à remplir - cumulativement - pour qu'un déchet puisse cesser d'être un déchet. La première condition est donc la suivante :

" 1. Certains déchets cessent d'être des déchets au sens de l'article 3, point 1, lorsqu'ils ont subi une opération de valorisation ou de recyclage et répondent à des critères spécifiques à définir dans le respect des conditions suivantes (...) "

Ainsi, la première condition de sortie de statut d'un déchet tient à ce que celui-ci a subi une " opération de valorisation et de recyclage ". Ladite opération peut être définie à la lecture des dispositions de référence de la directive.

Cette première condition est reprise en ces termes à l'article L.541-4-3 du code de l'environnement :

" Un déchet cesse d'être un déchet après avoir été traité dans une installation visée à l'article L. 214-1 soumise à autorisation ou à déclaration ou dans une installation visée à l'article L. 511-1 soumise à autorisation, à enregistrement ou à déclaration et avoir subi une opération de valorisation, notamment de recyclage ou de préparation en vue de la réutilisation, s'il répond à des critères remplissant l'ensemble des conditions suivantes (...) "

Cette définition se distingue de celle de la directive 2008/98/CE sur plusieurs points.

- D'une part, elle exige que l'opération qui a permis au déchet de cesser de l'être soit réalisée dans une installation classée, soit au titre de la police de l'eau (article L.214-1 du code de l'environnement), soit au titre de la police des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE, article L.511-1)

- D'autre part, alors que la directive distingue la valorisation du recyclage, l'article L.541-4-3 précité classe l'opération de recyclage au nombre des opérations de valorisation.

- Enfin, l'article L.541-4-3 ajoute l'opération de préparation en vue de la réutilisation et ouvre le champ des possibles par le recours au terme "notamment ".

Aux termes de cette première condition, un déchet cesse de l'être s'il subit une opération de valorisation, notamment un recyclage ou une préparation pour réutilisation.

Deuxième condition : l'utilisation à des fins spécifiques. La deuxième condition est définie de manière identique par la directive 2008/98 et l'article L.541-4-3 du code de l'environnement:

L'article 6 de la directive 2008/98/CE dispose en effet : " la substance ou l'objet est couramment utilisé à des fins spécifiques"

Il s'agit bien entendu d'éviter qu'une opération de valorisation n'ait pour seul but que de faire sortir un déchet de son statut de déchet. Pour ce faire, cette condition a été créée de manière à ce que l'opération de sortie de statut du déchet ne soit pas sa propre fin. La finalité de l'opération n'est pas de soustraire un déchet à son statut mais bien de le faire pour une fin autre, qui soit spécifique.

Troisième condition : l'existence d'une demande et d'un marché. L'article L.541-4-3 du code de l'environnement précise en outre et au-delà de ce que prévoit la directive, à titre de condition complémentaire : " - il existe une demande pour une telle substance ou objet ou elle répond à un marché"

Cette disposition et cette référence à la " demande " et au " marché " permettent d'éviter qu'un Etat ne mette en place une réglementation aux seules fins d'organiser une sortie de statut du déchet. Ladite sortie doit correspondre à une demande qui permettra la remise sur le marché.

Quatrième condition : l'absence de traitement supplémentaire. L'article 6 de la directive 2008/98/CE précise que la sortie de statut de déchet ne doit pas voir pour conséquence de requérir un " traitement supplémentaire ". L'opération de valorisation au terme de laquelle un déchet cesse de l'être ne doit pas par elle-même générer un impact environnemental supplémentaire. En d'autres termes, l'opération de sortie du statut de déchet ne doit pas générer une incidence environnementale supérieure au maintien du déchet dans son état.

" b) la substance ou l'objet peut être utilisé directement sans traitement supplémentaire autre que les pratiques industrielles courantes "

L'article 6 de la directive 2008/98/CE précise pour sa part :

" c) la substance ou l'objet est produit en faisant partie intégrante d'un processus de production"

Cinquième condition : l'utilisation ultérieure est légale. L'article 6 de la directive 2008/98/CE précise ici :

" d) l'utilisation ultérieure est légale, c'est-à-dire que la substance ou l'objet répond à toutes les prescriptions pertinentes relatives au produit, à l'environnement et à la protection de la santé prévues pour l'utilisation spécifique et n'aura pas d'incidences globales nocives pour l'environnement ou la santé humaine. "

Cette disposition du d) de l'article 6 de la directive 2008/98/CE a pour objectif que la substance ou l'objet issu de l'opération de sortie de statut de déchet

L'article L.541-4-3 du code de l'environnement précise :

" - la substance ou l'objet remplit les exigences techniques aux fins spécifiques et respecte la législation et les normes applicables aux produits "

Sixième condition : l'absence d'atteinte à l'environnement et à la santé humaine. Cette condition est contenue à l'article 6 d) précité de la directive 2008/98/CE précité.

L'article L541-4-3 du code de l'environnement précise quant à lui : " - son utilisation n'aura pas d'effets globaux nocifs pour l'environnement ou la santé humaine. "

Septième condition : une réglementation administrative. L'article L.541-4-3 du code de l'environnement dispose explicitement que les critères relatifs à la sortie du statut de déchet doivent être fixés par l'administration.

III. La procédure d'instruction de la demande de sortie de statut de déchet

A. Les niveaux de procédure. Les critères de sortie du statut de déchet peuvent être fixés :

- Soit au niveau de l'Union européenne selon la procédure fixée de la directive 2008/98/CE

- Soit au niveau national selon la procédure visée au paragraphe 2 de l'article 6 de la directive 2008/98/CE et aux articles D. 541-12-6 à D. 541-12-14 du code de l'environnement

La distinction des procédures selon que la demande de sortie du statut de déchet vise ou non une catégorie de déchet est supprimée par le projet de déchet

B. L'auteur de la demande de sortie du statut de déchet

Exploitants détenteurs de déchets. Actuellement, tout exploitant d'une installation mentionnée aux articles L.214-1 ou L.511-1 du code de l'environnement peut demander que les déchets qu'il détient cessent d'avoir le statut de déchet. La rédaction actuelle de l'article D.541-12-6 du code de l'environnement, ne faisait pas état du cas où l'exploitant souhaitait obtenir la sortie du statut de déchet pour un producteur dont il est le producteur.

Exploitants producteurs ou détenteurs de déchets. Aux termes du projet de décret, le nouvel article D.541-12-7 du code de l'environnement dispose que l'exploitant d'une installation définie aux articles L. 214-1 ou L. 511-1 peut demander " à l'autorité compétente de fixer des critères pour que des déchets qu'il produit ou détient cessent d'avoir le statut de déchets ".

Demandes collectives - mandataires. La demande de sortie du statut de déchet peut être présentée, soit par un exploitant, soit par le " mandataire de son choix ", soit, conjointement par plusieurs exploitants, soit par le mandataire de chacun d'eux, soit par un mandataire unique les représentant tous.

C. L'autorité compétente pour décider d'une sortie de statut d'un déchet

Procédure actuelle. L'autorité administrative compétente différait selon que la demande de sortie de statut de déchet portait sur un déchet en particulier ou une catégorie de déchets. Il s'agissait :

- Soit du préfet du département si la demande porte sur un déchet spécifique valorisé dans une installation déterminé ;

- Soit du ministre chargé de l'environnement lorsque la demande portait sur une catégorie de déchets.

Compétence unique du ministre chargé de l'environnement. Le projet de décret prévoit que seul le ministre chargé de l'environnement est désormais compétent pour instruire une demande de sortie du statut de déchet. Cette compétence unique est une conséquence de l'unification de la procédure de sortie du statut de déchet, laquelle ne diffère plus selon que la demande concerne un déchet ou une catégorie de déchets.

D. Le contenu de la demande de sortie du statut de déchet

Dispositions actuelles. Aux termes de ces dispositions le dossier de demande de sortie de statut de déchet devait comporter :

- la preuve que les conditions fixées à l'article L.541-4-3 sont satisfaites

- Une proposition de critères pour permettant de vérifier le respect de ces conditions

- Le modèle et le contenu de l'attestation de conformité mentionnée à l'article D.541-12-3

- Toute information supplémentaire nécessaire à l'établissement des critères de sortie du statut de déchet et requise par l'autorité compétente

- Une analyse critique d'éléments du dossier justifiant des vérifications particulières effectuées par un organisme extérieur expert choisi d'un commun accord (art.D.541-12-8 code environnement).

- Le système de gestion de la qualité mentionné à l'article L.541-12-14

Dispositions nouvelles. Respect des conditions de sortie du statut de déchet. Le dossier doit, d'une manière générale comprendre les informations permettant d'établir que le déchet satisfait aux conditions définies à l'article L.541-3 du code de l'environnement pour l'opération de valorisation envisagée. Il appartient donc au demandeur de reprendre chacune des conditions et critères de sortie du statut de déchet et, pour chacun, d'apporter toutes les informations de nature à démontrer la possibilité d'en assurer le respect. Le droit n'apporte pas de précisions sur la nature et la densité de ces informations. Enfin, l'article D.541-12-8 du code de l'environnement précise que cette preuve du respect des conditions de sortie du statut de déchet doit être apportée " pour l'opération de valorisation envisagée ".

Résumé non technique. La demande de sortie du statut de déchet doit être accompagnée d'un résumé non technique destiné à faciliter la prise de connaissance par le public des informations contenues dans le dossier.

Présentation du dossier. Le dossier de demande de sortie du statut de déchet et son résumé technique sont adressés en deux exemplaires et communiqués aussi par la voie électronique.

Informations confidentielles. " Le cas échéant, le demandeur peut adresser, en exemplaire unique et sous pli séparé, les informations dont la diffusion lui apparaîtrait de nature à entraîner la divulgation de secrets de fabrication.

Accusé réception. Il appartient à l'autorité administrative compétente d'accuser réception du dossier auprès du demandeur. L'article D.541-12-8 du code de l'environnement ne le précise pas mais en cas de présentation du dossier par un mandataire, il est cohérent que l'accusé réception soit remis à ce dernier.

E. L'instruction de la demande de sortie de statut de déchet

Examen de la recevabilité de la demande. Le nouvel article D. 541-12-9 du code de l'environnement e devrait prévoir : "L'autorité compétente vérifie la recevabilité du dossier de demande de sortie du statut de déchet. La demande de fixer des critères de sortie de déchets peut être refusée par décision motivée de l'autorité compétente."

Demande d'informations supplémentaires : " Le demandeur fournit toute information supplémentaire nécessaire à l'établissement des critères de sortie du statut de déchets demandée par l'autorité compétente".

Demande d'une analyse critique. Le nouvel article D. 541-12-10 du code de l'environnement devrait prévoir : "L'autorité compétente peut exiger la production, aux frais du demandeur, d'une analyse critique d'éléments du dossier effectuée par un organisme extérieur expert. Le choix de l'organisme extérieur expert fait l'objet d'une validation préalable par l'autorité compétente. " La décision de l'autorité compétente d'imposer une analyse critique peut intervenir à tout moment de la procédure d'examen de la demande."

F. La décision sur la demande de sortie de statut de déchet

Il convient de distinguer trois hypothèses.

Décision de rejet pour irrecevabilité de la demande. " Art. D. 541-12-9. - L'autorité compétente vérifie la recevabilité du dossier de demande de sortie du statut de déchet. " La demande de fixer des critères de sortie de déchets peut être refusée par décision motivée de l'autorité compétente.

Décision implicite de rejet de la demande. Il est de 12 mois à compter de la réception de la demande, en l'absence de réponse écrite (Décret n° 2014-1273 du 30 octobre 2014 relatif aux exceptions à l'application du principe " silence vaut acceptation " sur le fondement du 4° du I de l'article 21 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ainsi qu'aux exceptions au délai de deux mois de naissance des décisions implicites sur le fondement du II de cet article (ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie), JORF n°0254 du 1 novembre 2014 page 18299)

Décision explicite d'acceptation de la demande. Le nouvel article D. 541-12-11 du code de l'environnement devrait prévoir : "Un arrêté du ministre chargé de l'environnement, pris après avis de la Commission consultative sur le statut de déchet, fixe les critères de sortie de statut de déchet ainsi que le contenu de l'attestation de conformité mentionnée à l'article D. 541-12-13. Ces critères peuvent être fixés pour une durée déterminée. " Tout exploitant d'une installation entrant dans le champ d'application de l'arrêté ministériel visé à l'alinéa précédent peut alors mettre en œuvre la procédure de sortie de statut de déchets établie dans cet arrêté ministériel, s'il en respecte les dispositions.

G. L'attestation de conformité

S'agissant de l'attestation de conformité, l'article D. 541-12-13 du code de l'environnement, dans sa rédaction actuelle issue de l'article 2 du décret n° 2012-602 du 30 avril 2012 relatif à la procédure de sortie du statut de déchet dispose :

" Les exploitants des installations mentionnées à l'article L. 214-1 ou à l'article L. 511-1 qui mettent en œuvre la procédure de sortie du statut de déchets délivrent, pour chaque lot de substances ou objets qui ont cessé d'être des déchets, une attestation de conformité.

Ils transmettent cette attestation de conformité au détenteur suivant. Ils en conservent une copie pendant au moins cinq ans. Cette copie est tenue à disposition des autorités compétentes.

Le modèle et le contenu de cette attestation de conformité sont définis dans les arrêtés mentionnés aux articles D. 541-12-10 ou D. 541-12-15 ".

Le nouvel article D. 541-12-13 du code de l'environnement :

"L'exploitant d'une installation définie aux articles L. 214-1 ou L. 511- 1 qui met en œuvre la procédure de sortie du statut de déchets établit, pour chaque lot de substances ou objets qui ont cessé d'être des déchets, une attestation de conformité. " Si l'arrêté fixant les critères de sortie de statut de déchets le prévoit, il transmet cette attestation de conformité à la personne à qui le lot de substances ou objets a été remis. " Il conserve une copie de l'attestation de conformité pendant au moins cinq ans. Cette copie est tenue à disposition de l'autorité compétente."

H. Les principes du système de gestion de la qualité de la sortie de statut de déchet

Le nouvel article D. 541-12-14 du code de l'environnement continue de faire référence au système de gestion de la qualité :

" Art. D. 541-12-14. - L'exploitant d'une installation définie aux articles L. 214-1 ou L. 511- 1 qui met en œuvre la procédure de sortie du statut de déchet applique un système de gestion de la qualité défini par arrêté du ministre chargé de l'environnement. III. - L'article D. 541-12-15 est abrogé."

Conclusion. Malgré cet effort louable de simplification, la procédure de sortie du statut de déchets devrait devrait rester d'application assez rare en raison de ses nombreuses limites, notamment territoriales. L'important est d'abord de créer une économie circulaire du déchet et du recyclat.

Arnaud Gossement

Selarl Gossement Avocats