L'insertion d'un amendement dit " Cigéo " au sein de la loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques a suscité une vive controverse. L'occasion d'examiner quel est le contenu exact de cet amendement qui tend à permettre la mise en service du centre de stockage de déchets radioactifs en couche géologique profonde, à Bure. Car le droit nucléaire pose de nouveau la question du sens et de la portée du droit des générations futures, consacré par la Charte de l'environnement. Un enjeu important pour l'évolution du droit de l'environnement.
Au terme de l'examen en lecture définitive à l'Assemblée nationale, du projet de loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, le député François Brottes a introduit un amendement dit " Cigéo ", du nom du projet tiré de l'acronyme " centre industriel de stockage géologique ". Cet amendement a vocation, principalement, à permettre la mise en service industrielle du centre de stockage de déchets radioactifs en couche géologique, à Bure. (Meuse/Haute-Marne).
Cet amendement n'a pas été réellement discuté puisque le Gouvernement a engagé sa responsabilité sur le texte par application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution. Le texte a donc été adopté sans débat en séance publique. Et ce, alors même que ce qu'il est convenu d'appeler " l'amendement Cigéo " aurait sans doute mérité un débat parlementaire approfondi.
La demande d'autorisation de création du centre de stockage sera instruite en 2017. Pour mémoire, l'article 3 de la loi n° 2006-739 du 28 juin 2006 de programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs prévoyait que la demande d'autorisation de création du centre de stockage de Bure devait être instruite en 2015 :
" 2° Le stockage réversible en couche géologique profonde. Les études et recherches correspondantes sont conduites en vue de choisir un site et de concevoir un centre de stockage de sorte que, au vu des résultats des études conduites, la demande de son autorisation prévue à l'article L. 542-10-1 du code de l'environnement puisse être instruite en 2015 et, sous réserve de cette autorisation, le centre mis en exploitation en 2025 ; "
Or, ce calendrier ne peut plus être respecté. L'article 201 de la loi " Macron ", dans sa rédaction issue de l'amendement Cigéo reporte donc cette procédure d'instruction de 2015 à 2017.
Le principe de réversibilité du stockage de déchets radioactifs en couche géologique profonde. La disposition la plus importante de l'article 201 de la loi Macron est sans aucun doute celle qui comporte la définition du principe de réversibilité du stockage en couche géologique profonde. L'article 12 de la loi n° 2006-739 du 28 juin 2006 de programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs avait créé, au sein du code de l'environnement, un article L.541-10-2 lequel détaille les conditions requises pour l'autorisation de création d'un centre de stockage souterrain dont la suivante :
" le Gouvernement présente ensuite un projet de loi fixant les conditions de réversibilité "
La définition des conditions de réversibilité du stockage restait donc à faire pour permettre l'engagement de la procédure d'autorisation. C'est précisément l'objet de l'amendement Cigéo. A sa suite, la loi " Macron " augmente l'article L.541-10-2 du code de l'environnement des dispositions suivantes, destinées à définir le principe de réversibilité.
La réversibilité est désormais définie de la manière suivante :
" La réversibilité est la capacité, pour les générations successives, à revenir sur des décisions prises lors de la mise en oeuvre progressive d'un système de stockage. La réversibilité doit permettre de garantir la possibilité de récupérer des colis de déchets déjà stockés pendant une période donnée et d'adapter l'installation initialement conçue en fonction de choix futurs. "
Il s'agit d'une définition " en entonnoir ", la première phrase étant bien plus ambitieuse que la deuxième. Aux termes de la première, la réversibilité s'applique à toute décision relative au stockage. Aux termes de la deuxième, la réversibilité suppose uniquement la récupération des colis de déchets " pendant une période donnée " et l'adaptation de de l'installation. Mais l'installation elle-même n'est donc plus réversible. L'existence même du centre de stockage est conçue de manière définitive et non réversible.
Surtout, il faut prêter une grande attention aux termes " pendant une période donnée ". Non seulement le législateur ne définit pas cette période et confie ainsi le soin de le faire au pouvoir réglementaire mais, de plus, elle signifie que l'Etat accepte l'hypothèse que des colis de déchets ne puissent être récupérés.
L'article L.541-10-2 ainsi modifié par l'article 201 de la loi " Macron " précise ensuite que des " revues de la mise en œuvre du principe de réversibilité " seront organisées " au moins tous les dix ans " :
" Le caractère réversible d'un stockage en couche géologique profonde doit être assuré dans le respect de la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 593-1. Des revues de la mise en œuvre du principe de réversibilité dans un stockage en couche géologique profonde sont organisées au moins tous les dix ans. "
Enfin, l'article L.541-10-2 précité organise une " phase industrielle pilote " :
" L'exploitation du centre débute par une phase industrielle pilote permettant de conforter le caractère réversible et la démonstration de sûreté de l'installation, notamment par un programme d'essais in situ. Tous les colis de déchets doivent rester aisément récupérables durant cette phase. La phase industrielle pilote comprend des essais de récupération de colis de déchets. "
Le principe de réversibilité du stockage de déchets radioactifs ne s'applique donc pas à l'existence même du centre de stockage et se traduira, d'une part par une revue décennale, d'autre part par une phase industrielle pilote. Cette dernière est destinée à produire des informations que n'importe quel exploitant d'une ICPE aurait été contraint de fournir avant même de demander l'autorisation d'exploiter son installation. Le droit nucléaire, qui ne cesse de déroger au droit de l'environnement, permet ici cette production d'information après l'autorisation de création.
L'enjeu du droit des générations futures. L'objet de la présente note n'est pas l'historique ni l'exégèse de ce droit mais il convient de souligner que le droit des générations futures est déjà mentionné à l'article 28 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1793 :
" Article 28. - Un peuple a toujours le droit de revoir, de réformer et de changer sa Constitution. Une génération ne peut assujettir à ses lois les générations futures. "
Par ailleurs, dans notre bloc de constitutionnalité actuel, la Charte de l'environnement du 1er mars 2005 précise :
" Qu'afin d'assurer un développement durable, les choix destinés à répondre aux besoins du présent ne doivent pas compromettre la capacité des générations futures et des autres peuples à satisfaire leurs propres besoins, "
En France, c'est sans doute le droit nucléaire qui a été le premier confronté à la problématique de la conciliation entre le droit des générations futures et l'activité de stockage de déchets radioactifs.
S'agissant de cette activité, la question se pose donc de savoir si cette activité est conforme aux droits des générations futures ou si, à l'inverse, revient à leur imposer une contrainte - le financement et la prise en charge des risques liés à ces déchets - pour les besoins d'une production d'électricité dont profite la génération actuelle.
En réponse, l'article 1er de la loi n° 91-1381 du 30 décembre 1991 relative aux recherches sur la gestion des déchets radioactifs, dispose :
" La gestion des déchets radioactifs à haute activité et à vie longue doit être assurée dans le respect de la protection de la nature, de l'environnement et de la santé, en prenant en considération les droits des générations futures. "
Le droit nucléaire prévoit donc de " prendre en considération " les " droits des générations futures " sans préciser ce que cela suppose exactement.
L'amendement Cigéo défendu par François Brottes tente de " renverser " le débat. L'exposé des motifs de cet amendement indique en effet : " La responsabilité de la Nation est de trouver une solution pérenne de gestion des déchets hautement radioactifs, sans quoi nous hypothéquerions l'avenir des générations futures ". Ainsi, la création du centre de stockage de Bure ne serait pas contraire mais conforme au droit des générations futures car il serait irresponsable de leur déléguer le soin de trouver une solution pour le stockage de ces déchets.
L'argument est contestable. Car l'amendement Cigéo permet la création d'une activité industrielle sans disposer dès à présent des données requises sur sa sûreté et son coût, ce qui ne paraît pas très conforme au principe responsabilité. Une analyse que partage le Gouvernement puisqu'une phase industrielle pilote est créée, précisément, pour réunir ces données. Surtout, le Gouvernement avait dénoncé le dépôt, non pas simplement d'un amendement mais d'un projet de loi. En commission spéciale, le député Arnaud Leroy a d'ailleur pu rappeler qu'il serait préférable d'examiner le dossier du stockage des déchets radioactifs au moyen d'une proposition ou d'un projet de loi.
L'enjeu de la participation du public. L'amendement Cigeo réduit les hypothèses de participation du public.
En premier lieu, l'article 201 de la loi " Macron " rend inutile l'organisation d'un nouveau débat public par la commission nationale du débat public. Il modifie en effet l'article L.541-10-2 du code de l'environnement de manière à ne pas imposer de débat public en cas d'autorisation nouvelle (rendue nécessaire par une modification notable par exemple). Dans le même sens, il permet à l'enquête publique d'être organisée non plus cinq ans comme c'est la règle pour toutes les autres activités industrielles mais dix ans après la tenue du débat public.
En deuxième lieu, l'article 201 précité soumet la création du centre de stockage à une procédure assez originale. En effet, la lecture du compte rendu des débats de la réunion du 9 juillet 2015 de la commission spéciale de l'Assemblée nationale révèle que des données importantes comme le coût du stockage des déchets sont encore manquantes.
Ainsi le président Brottes a pu déclarer :
" En d'autres termes, nous prévoyons une phase industrielle pilote afin de progresser par étapes et exigeons la possibilité de récupérer les déchets par cycles de dix ans. Nous proposons ainsi une sorte de cahier des charges qui nous permettra d'évaluer le coût de ce stockage. Si, après le travail de l'ASN, cette approche s'avère ne pas être la bonne, la phase pilote nous permettra de trancher. "
Or, une fois terminée la phase industrielle pilote, le centre sera déjà autorisé de telle sorte que le public ne sera pas consulté de nouveau.
Lors de la réunion du 9 juillet 2015, le président Brottes a également pu déclarer :
" Par ailleurs, ils [les amendements] prévoient une phase industrielle pilote qui permettra de conforter le caractère réversible et la démonstration de sûreté de l'installation. Il s'agit donc bien d'une démarche progressive, qui se nourrira des observations de l'ASN. Nous ne prétendons pas avoir trouvé le Graal. Nous définissons un cadre, l'exigence de récupération de colis - qui a des conséquences sur le coût de la phase pilote -, et une phase pilote destinée à en mesurer les effets réels en matière de sûreté et de coût. Il s'agit donc de franchir une étape dans une démarche pragmatique, et non de prendre une décision définitive ".
Il est donc acquis que ce n'est après création du centre et après organisation d'une phase industrielle pilote que les " les effets réels en matière de sûreté et de coût " seront connus. Il est donc à craindre que l'information délivrée au public lors de l'enquête publique préalable à l'autorisation de création du centre soit particulièrement lacunaire et fondée sur des hypothèses. Ce qui n'apparaît pas conforme aux exigences de participation du public définies à l'article 7 de la Charte de l'environnement.
Arnaud Gossement
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