ICPE/déchets : précisions importantes pour la prescrition trentenaire de la charge financière des mesures de remise en état (CAA Douai)

Par arrêt n°13DA02130 du 28 mai 2015, la Cour administrative d'appel de Douai a apporté de très importantes pour le droit des installations classées et des déchets dont la principale concerne le régime de la prescription trentenaire de la charge financière des mesures de remise en état d'un site ICPE. Un arrêt important.

Les faits

- de 1970 à 1975 : la société S exploite une ICPE de tannerie sur le territoire de la commune de P.

- 24 janvier 1975 : la société S cède à la société P des parcelles du site d'exploitation

- 10 novembre 1978 : la société S fait l'objet d'une transmission universelle de patrimoine au bénéfice de la société H.

- 27 décembre 1978 : la société S est dissoute.

- 11 mai 2009 : constat qu'un étang situé sur la parcelle dont la société P est propriétaire a été remblayé par des déchets de cuir synthétique résultant de l'activité passée de la société S.

- 11 juillet 2011 : le Préfet de l'Oise adresse à la société H. un arrêté prescrivant l'élimination des déchets de cuir synthétique sur le site anciennement exploité par la société S.

L'obligation de remise en état d'une ICPE et la prescription trentenaire de la charge financière des mesures de remise en état

Le dernier exploitant d'une installation classée (ICPE) est, notamment, tenu d'une obligation de remise en état de celle-ci à la suite de sa cessation d'activité. Cette obligation est imprescriptible.

Par arrêt "société Alusuisse-Lonza-France" du 8 juillet 2005, le Conseil d'Etat avait toutefois jugé que, passé trente ans après la date de cessation d'activité, le Préfet ne peut plus imposer à cet exploitant la charge financière des mesures de remise en état d'un site :

"Considérant, toutefois, que les principes dont s'inspire l'article 2262 du code civil font obstacle à ce que le préfet impose à l'exploitant, à son ayant-droit ou à la personne qui s'est substituée à lui la charge financière des mesures à prendre au titre de la remise en état d'un site lorsque plus de trente ans se sont écoulés depuis la date à laquelle la cessation d'activité a été portée à la connaissance de l'administration, sauf dans le cas où les dangers ou inconvénients présentés par le site auraient été dissimulés ;
Considérant, en outre, que cette même charge financière ne peut être légalement imposée au détenteur d'un bien qui n'a pas la qualité d'exploitant, d'ayant-droit de l'exploitant ou qui ne s'est pas substitué à lui en qualité d'exploitant ; que lorsque l'autorité administrative entend exercer les pouvoirs qu'elle tient de l'article L. 514-1 du code de l'environnement et de l'article 34-1 du décret du 21 septembre 1977 vis à vis du détenteur actuel du bien, elle doit suivre la procédure prévue à l'article 18 du décret et prendre une décision motivée ;"

Contrairement à ce qui a pu être parfois être écrit, le Conseil d'Etat n'a pas jugé que l'obligation elle-même de remise en état pouvait se prescrire par trente ans. Très précisément, le Conseil d'Etat a opéré une distinction entre l'obligation de remise en état elle-même et la charge financière qui en résulte, cette dernière se prescrivant par trente ans à compter de la date de cessation d'activité.

L'administration peut donc imposer des mesures de remise en état à un exploitant ou à un ancien exploitant plus de trente ans après la date de cessation d'activité.

La prescription trentenaire de la charge financière des mesures de remise en état doit être distinguée de la prescription trentenaire de l'obligation financière liée à la réparation des dommages causées à l'environnement.

Aux termes de l'arrêt rendu ce 28 mai 2015 par la Cour administrative d'appel de Douai :

"5. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 152-1 du code de l'environnement : " Les obligations financières liées à la réparation des dommages causés à l'environnement par les installations, travaux, ouvrages et activités régis par le présent code se prescrivent par trente ans à compter du fait générateur du dommage " ;
6. Considérant que la prescription trentenaire instituée par l'article L. 152-1 du code de l'environnement, qui court à compter du fait générateur du dommage, est distincte de celle également trentenaire résultant des obligations de remise en état d'un site qui incombent à l'exploitant d'une installation classée pour la protection de l'environnement, déclenchée par la cessation de l'activité ; que, par suite, les obligations étant imposées à la société H. au titre de la remise en état d'un site, celle-ci ne peut utilement se prévaloir de l'exception de prescription trentenaire prévue par l'article L. 152-1 du code de l'environnement ;"

Aux termes de cet arrêt, il convient de procéder aux distinctions suivantes :

- l'obligation administrative de remise en état d'un site ne se prescrit pas ;

- la prescription trentenaire de la charge financière des mesures de remise en état, qui court à compter de la date de cessation d'activité de l'ICPE ; (arrêt du Conseil d'Etat du 8 juillet 2005)

- la prescription trentenaire instituée par l'article L. 152-1 du code de l'environnement, qui court à compter du fait générateur du dommage.

Au cas d'espèce, la société H s'était tout d'abord prévalue de l'exception de prescription trentenaire prévue à l'article L.152-1 du code de l'environnement. La Cour administrative d'appel de Douai écarte l'exception telle que soulevée par cette société sur le fondement de l'article L.152-1 précité. On regrettera toutefois que ce rejet ne soit pas davantage motivé et rédigé de manière plus détaillée. La référence à une prescription"trentenaire résultant des obligations de remise en état d'un site" manque en effet de précision.

Le dernier exploitant est le débiteur de premier rang de l'obligation de remise en état et le propriétaire ne peut se substituer à lui en cette seule qualité, par un contrat de droit privé

Au cas présent, les déchets objets de l'arrêté préfectoral contesté étaient réunis sur une parcelle appartenant à la société P. Toutefois, la Cour administrative d'appel de Douai rappelle que c'est bien le dernier exploitant dont l'activité a généré ces déchets qui en est responsable. En l'occurrence il s'agissait de la société H venant aux droits de la société S. à la suite d'une transmission universelle de patrimoine :

"7. Considérant qu'il résulte de l'instruction que la société S. qui a exercé entre 1970 et 1975 une activité de tannerie relevant de la législation sur les installations classées pour la protection de l'environnement, a cédé à la société P., le 24 janvier 1975, les parcelles AC 11 à 17, regroupées ensuite sous la parcelle AC 32, du site industriel qu'elle exploitait, chemin de Brenouville, à Pont-Sainte-Maxence ; qu'en outre, le 10 novembre 1978, la S. a fait l'objet d'une transmission universelle de son patrimoine au bénéfice de la société Hutchinson puis a été dissoute le 27 décembre 1978 ; qu'il a été constaté, le 11 mai 2009, à l'occasion de la déclaration de cessation d'activité de la société PSM, qu'un étang situé sur la parcelle AC 32 avait été remblayé avec des déchets constitués de cuir synthétique dit " synderme " résultant de l'exploitation du site par la société SALPA, de fûts, de pneumatiques, et de gravas ; que, d'une part, la société P. avait une activité différente de celle exercée par la société S. et ne s'est pas substituée à cette dernière en qualité d'exploitant ; (...)"

S'agissant de déchets entreposés sur le terrain d'emprise d'une ICPE, le débiteur de premier rang de l'obligation de remise en état est bien le dernier exploitant ou l'exploitant qui s'est substitué à lui dans l'activité à l'origine desdits déchets. L'exercice de la police des déchets à l'encontre du propriétaire négligent n'intervient en principe qu'à titre subsidiaire.

Le contrat de droit privé par lequel l'acquéreur s'engager à prendre à sa charge la dépollution d'un site n'est pas opposable à l'administration

La Cour administrative d'appel de Douai confirme une solution ancienne et bien connue : un contrat de droit privé n'est pas opposable à l'administration. Dés lors, l'administration n'est pas tenue de s'adresser à l'acquéreur d'un site pollué pour en assurer la remise en état mais doit rechercher en responsabilité le dernier exploitant dont l'activité est la cause des désordres :

"(...) que, d'autre part, si l'acte de vente de la parcelle AC 32 à la société P. mentionnait la présence de déchets de " synderme " et si, par les stipulations de ce contrat qui n'est pas opposable à l'administration, cette société s'engageait à les évacuer, cette double circonstance ne permet pas de regarder la société P. comme responsable, au sens des dispositions précitées, de la remise en état du site ; que, par suite, le préfet a pu à bon droit, en vertu des principes qui viennent d'être rappelés, imposer à la société H. qui, venue aux droits de la société S., avait, dès lors, la qualité de dernier exploitant alors même que la parcelle AC 32 avait été vendue avant l'absorption de la société SALPA par la société H., de prendre toutes les mesures utiles pour éliminer les déchets de cuir synthétique présents sur le site et de réaliser des analyses des eaux de surface et souterraines ;

Dans l'attente de la publication du décret d'application de la loi ALUR relatif au tiers demandeur, une obligation de remise en état ne peut être transférée du patrimoine du dernier exploitant vers celui de l'acquéreur ou du bailleur d'un site. A l'inverse, une telle clause de garantie de passif peut permettre au dernier exploitant d'être ensuite couvert par l'acquéreur qui s'est engagé volontairement à lui assurer une telle garantie.

La prescription trentenaire courant à compter de la date de cessation d'activité ne peut être retenue lorsque les déchets ont été dissimulés à l'administration

La Cour administrative d'appel de Douai écarte l'exception de prescription trentenaire à compter de la date de cessation d'activité dés l'instant où les désordres objets de la décision administrative contestée n'ont pas été portés à la connaissance de l'administration :

"8. Considérant qu'il résulte de l'instruction et notamment des photographies aériennes produites, dont les dates ne sont pas sérieusement contestées, que les opérations de remblaiement de l'étang situé sur la parcelle AC 32 par des déchets de cuir synthétique se sont déroulées alors que le site était exploité par la société S. ; que les rapports rédigés en 2009 et 2010 par la société " SE ", à l'occasion de la cessation d'activité de la société P. permettent d'établir que les déchets de synderme étaient enfouis sous une couche d'une épaisseur variant entre 30 et 160 centimètres de remblais limono-argileux sur lequel la végétation s'est développée ; que ces faits permettent d'établir, comme le soutient le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, la volonté de la société S. de dissimuler les dangers ou inconvénients présentés par ces déchets ; que la double circonstance que, d'une part, les services de l'Etat ont été informés de la présence d'un stockage aérien de déchets de cuir synthétique sur un terrain qui, resté propriété de la S., a été transmis à la société H. et que, d'autre part, le préfet a mis cette société en demeure de remettre en état cette seule partie de l'ancien site, ce dont elle s'était acquittée en juillet 1986 comme il a été constaté par les services de l'inspection des installations classées, n'est pas de nature à établir que l'administration connaissait l'existence de l'enfouissement, de son ampleur ainsi que des dangers ou inconvénients présentés par ces dépôts dans le terrain que la société S. avait cédé à la société P. ; qu'enfin, les obligations d'enlèvement des déchets mis à la charge du nouveau propriétaire de la parcelle AC 32 prévues par le contrat de vente ne révèlent pas davantage une volonté de porter à la connaissance de l'administration l'ampleur et la nature de l'enfouissement ; que, par suite, et alors même que plus de trente ans se sont écoulés depuis que la cessation de l'activité de la société S. a été portée à la connaissance de l'administration, l'exception de prescription soulevée par le société requérante doit être écartée ;"

Il convient de souligner qu'un contrat de droit privé, non seulement n'est pas opposable à l'administration mais de surcroît ne permet pas à lui seul de démontrer que les troubles à l'endroit desquels est soulevée une prescription trentenaire n'auraient pas été dissimulés à l'administration.

Le débiteur d'une obligation de remise en état ne peut se prévaloir d'un mélange de déchets

La Cour administrative d'appel de Douai tranche ici un débat récurrent à propos des sites pollués :

"9. Considérant que, par l'arrêté en litige, la société H. est tenue de procéder à l'élimination du cuir synthétique dont la présence a été mise en évidence, comme il a été dit, par les investigations menées par la société " SE ", puis par l'inspecteur des installations classées le 5 octobre 2010 sur la parcelle AC 32 et de réaliser une analyse des eaux de surface et souterraines ; que si d'autres déchets, qui ne pourraient être traités séparément, ont pu se mêler aux déchets de syndermes, cette circonstance ne justifie pas que le dernier exploitant soit dispensé de son obligation de remise en état du site ; que, par suite, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que ces dispositions l'obligent à traiter des déchets qui ne résulteraient pas de l'exploitation de la société S. ;"

Au cas présent, la société venant aux droits du dernier exploitant s'est prévalu de ce que le dépôt de déchets objet de la mesure de remise en état contestée ne comportait pas que des déchets issus de l'activité du dernier exploitant. L'argument est écarté par la Cour administrative d'appel de Douai : " si d'autres déchets, qui ne pourraient être traités séparément, ont pu se mêler aux déchets de syndermes, cette circonstance ne justifie pas que le dernier exploitant soit dispensé de son obligation de remise en état du site".

Arnaud Gossement

SELARL Gossement Avocats

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Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société H., société anonyme, a demandé au tribunal administratif d'Amiens d'annuler l'arrêté du 11 juillet 2011 du préfet de l'Oise prescrivant l'élimination des déchets de cuir synthétique présents sur la parcelle cadastrée AC 32 à P. dépendant d'un site anciennement exploité par la société S., et la réalisation d'une étude de la pollution des eaux de surface et souterraines.

Par un jugement n° 1102574 du 15 octobre 2013, le tribunal administratif d'Amiens a rejeté sa demande.

(...)

Sur l'intervention volontaire de la commune de P. :

1. Considérant qu'en se bornant à faire valoir que l'exploitation de l'installation classée pour la protection de l'environnement en litige avait lieu sur son territoire, la commune de Pont-Sainte-Maxence ne justifie pas que l'arrêt à rendre sur la requête de la société H. soit susceptible de préjudicier à ses droits ; que, dès lors, son intervention n'est pas recevable ;

Sur les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté préfectoral du 11 juillet 2011 :

2. Considérant que l'arrêté du 11 juillet 2011 mentionne les circonstances de fait et de droit sur lesquelles le préfet de l'Oise s'est fondé pour prendre sa décision ; qu'ainsi et alors même que n'y sont pas annexés les rapports et avis qu'il vise, il est suffisamment motivé ;

3. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 511-1 du code de l'environnement : " Sont soumis aux dispositions du présent titre les usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d'une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, soit pour l'utilisation rationnelle de l'énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique " ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 512-6-1 du même code : " Lorsque l'installation soumise à autorisation est mise à l'arrêt définitif, son exploitant place son site dans un état tel qu'il ne puisse porter atteinte aux intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 et qu'il permette un usage futur du site déterminé conjointement avec le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'urbanisme et, s'il ne s'agit pas de l'exploitant, le propriétaire du terrain sur lequel est sise l'installation " ;

4. Considérant, d'une part, qu'en vertu des dispositions de la loi du 19 juillet 1976, reprises aux articles L. 511-1 et suivants du code de l'environnement, et de celles du décret du 21 septembre 1977 pris pour l'application de la loi et qui ont été reprises dans la partie réglementaire du même code, il incombe à l'exploitant d'une installation classée, à son ayant droit ou à celui qui s'est substitué à lui, de mettre en oeuvre les mesures permettant de remettre en état le site qui a été le siège de l'exploitation dans l'intérêt, notamment, de la santé ou de la sécurité publique et de la protection de l'environnement ; que l'administration peut contraindre les personnes en cause à prendre ces mesures et, en cas de défaillance de celles-ci, y faire procéder d'office et à leurs frais, que les pouvoirs de police spéciale conférés par la loi à l'autorité administrative peuvent, par leur objet et leur nature mêmes, être exercés par celle-ci à toute époque dès lors que se manifestent sur un bien qui a été le siège de l'exploitation d'une installation classée, des dangers ou inconvénients de la nature de ceux auxquels la législation des installations classées a pour objet de parer ; que toutefois, l'administration ne peut imposer à l'exploitant, à son ayant droit ou à la personne qui s'est substituée à lui la charge financière des mesures à prendre au titre de la remise en état d'un site lorsque plus de trente ans se sont écoulés depuis le fait générateur du dommage, sauf dans le cas où les dangers ou inconvénients présentés par le site auraient été dissimulés ;

5. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 152-1 du code de l'environnement : " Les obligations financières liées à la réparation des dommages causés à l'environnement par les installations, travaux, ouvrages et activités régis par le présent code se prescrivent par trente ans à compter du fait générateur du dommage " ;

6. Considérant que la prescription trentenaire instituée par l'article L. 152-1 du code de l'environnement, qui court à compter du fait générateur du dommage, est distincte de celle également trentenaire résultant des obligations de remise en état d'un site qui incombent à l'exploitant d'une installation classée pour la protection de l'environnement, déclenchée par la cessation de l'activité ; que, par suite, les obligations étant imposées à la société Hutchinson au titre de la remise en état d'un site, celle-ci ne peut utilement se prévaloir de l'exception de prescription trentenaire prévue par l'article L. 152-1 du code de l'environnement ;

7. Considérant qu'il résulte de l'instruction que la société S., qui a exercé entre 1970 et 1975 une activité de tannerie relevant de la législation sur les installations classées pour la protection de l'environnement, a cédé à la société P., le 24 janvier 1975, les parcelles AC 11 à 17, regroupées ensuite sous la parcelle AC 32, du site industriel qu'elle exploitait, chemin de Brenouville, à P. ; qu'en outre, le 10 novembre 1978, la S. a fait l'objet d'une transmission universelle de son patrimoine au bénéfice de la société H. puis a été dissoute le 27 décembre 1978 ; qu'il a été constaté, le 11 mai 2009, à l'occasion de la déclaration de cessation d'activité de la société P., qu'un étang situé sur la parcelle AC 32 avait été remblayé avec des déchets constitués de cuir synthétique dit " synderme " résultant de l'exploitation du site par la société S., de fûts, de pneumatiques, et de gravas ; que, d'une part, la société PSM avait une activité différente de celle exercée par la société S. et ne s'est pas substituée à cette dernière en qualité d'exploitant ; que, d'autre part, si l'acte de vente de la parcelle AC 32 à la société PSM mentionnait la présence de déchets de " synderme " et si, par les stipulations de ce contrat qui n'est pas opposable à l'administration, cette société s'engageait à les évacuer, cette double circonstance ne permet pas de regarder la société PSM comme responsable, au sens des dispositions précitées, de la remise en état du site ; que, par suite, le préfet a pu à bon droit, en vertu des principes qui viennent d'être rappelés, imposer à la société H. qui, venue aux droits de la société S., avait, dès lors, la qualité de dernier exploitant alors même que la parcelle AC 32 avait été vendue avant l'absorption de la société S. par la société H., de prendre toutes les mesures utiles pour éliminer les déchets de cuir synthétique présents sur le site et de réaliser des analyses des eaux de surface et souterraines ;

8. Considérant qu'il résulte de l'instruction et notamment des photographies aériennes produites, dont les dates ne sont pas sérieusement contestées, que les opérations de remblaiement de l'étang situé sur la parcelle AC 32 par des déchets de cuir synthétique se sont déroulées alors que le site était exploité par la société S. ; que les rapports rédigés en 2009 et 2010 par la société " SE ", à l'occasion de la cessation d'activité de la société P., permettent d'établir que les déchets de synderme étaient enfouis sous une couche d'une épaisseur variant entre 30 et 160 centimètres de remblais limono-argileux sur lequel la végétation s'est développée ; que ces faits permettent d'établir, comme le soutient le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, la volonté de la société S. de dissimuler les dangers ou inconvénients présentés par ces déchets ; que la double circonstance que, d'une part, les services de l'Etat ont été informés de la présence d'un stockage aérien de déchets de cuir synthétique sur un terrain qui, resté propriété de la S., a été transmis à la société H. et que, d'autre part, le préfet a mis cette société en demeure de remettre en état cette seule partie de l'ancien site, ce dont elle s'était acquittée en juillet 1986 comme il a été constaté par les services de l'inspection des installations classées, n'est pas de nature à établir que l'administration connaissait l'existence de l'enfouissement, de son ampleur ainsi que des dangers ou inconvénients présentés par ces dépôts dans le terrain que la société S. avait cédé à la société P. ; qu'enfin, les obligations d'enlèvement des déchets mis à la charge du nouveau propriétaire de la parcelle AC 32 prévues par le contrat de vente ne révèlent pas davantage une volonté de porter à la connaissance de l'administration l'ampleur et la nature de l'enfouissement ; que, par suite, et alors même que plus de trente ans se sont écoulés depuis que la cessation de l'activité de la société S. a été portée à la connaissance de l'administration, l'exception de prescription soulevée par le société requérante doit être écartée ;

9. Considérant que, par l'arrêté en litige, la société H. est tenue de procéder à l'élimination du cuir synthétique dont la présence a été mise en évidence, comme il a été dit, par les investigations menées par la société " S ", puis par l'inspecteur des installations classées le 5 octobre 2010 sur la parcelle AC 32 et de réaliser une analyse des eaux de surface et souterraines ; que si d'autres déchets, qui ne pourraient être traités séparément, ont pu se mêler aux déchets de syndermes, cette circonstance ne justifie pas que le dernier exploitant soit dispensé de son obligation de remise en état du site ; que, par suite, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que ces dispositions l'obligent à traiter des déchets qui ne résulteraient pas de l'exploitation de la société S. ;

10. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la société H. n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Amiens a rejeté sa demande ;

Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

11. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que la société H demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; que ces mêmes dispositions font obstacle à ce que la commune de Pont-Sainte-Maxence dont l'intervention n'a pas, en tout état de cause, été admise, puisse obtenir le paiement de la somme qu'elle demande à ce titre ;

DÉCIDE :

Article 1er : L'intervention de la commune de P. n'est pas admise.

Article 2 : La requête de la société H. est rejetée.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société H., à la commune de P et au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie.