Déchets : arrêts importants pour la notion de détenteur de déchets (CAA de Bordeaux et Marseille)

Par arrêts rendus le 7 avril 2015 et le 12 mai 2015, la Cour administrative d'appel de Bordeaux et la Cour administrative d'appel de Marseille ont apporté d'importantes précisions pour la qualification du détenteur de déchets et sa responsabilité. Analyse.

Pour mémoire, le Conseil d'Etat, par arrêt rendu le 26 juillet 2011 a jugé que le propriétaire d'un terrain ayant accueilli une ICPE était susceptible d'être qualifié de détenteur des déchets situés à sa surface, lorsque, notamment, il aura fait preuve de négligence :

"Considérant que le propriétaire du terrain sur lequel ont été entreposés des déchets peut, en l'absence de détenteur connu de ces déchets, être regardé comme leur détenteur au sens de l'article L.541-2 du code de l'environnement, notamment s'il a fait preuve de négligence à l'égard d'abandons sur le terrain".

Par arrêt du 25 septembre 2013 rendu dans cette même affaire "Société Wattelez / Commune de Palais sur Vienne", le Conseil d'Etat avait précisé les termes de son considérant de principe :

"2. Considérant que sont responsables des déchets au sens de ces dispositions, interprétées à la lumière des dispositions des articles 1er, 8 et 17 de la directive du Parlement européen et du Conseil du 5 avril 2006 relative aux déchets, les seuls producteurs ou autres détenteurs des déchets ; qu'en l'absence de tout producteur ou de tout autre détenteur connu, le propriétaire du terrain sur lequel ont été déposés des déchets peut être regardé comme leur détenteur au sens de l'article L. 541-2 du code de l'environnement, notamment s'il a fait preuve de négligence à l'égard d'abandons sur son terrain, et être de ce fait assujetti à l'obligation d'éliminer ces déchets"

Par arrêt du 1er mars 2013, le Conseil d'Etat a précisé que la responsabilité du propriétaire du terrain est subsidiaire par rapport à celle du " producteur ou tout autre détenteur connu de déchets" :

" 3. Considérant que le responsable des déchets au sens de l'article L. 541-3 du code de l'environnement, tel qu'interprété à la lumière des dispositions précitées de la directive du 5 avril 2006, s'entend des seuls producteurs ou autres détenteurs des déchets ; que si, en l'absence de tout producteur ou tout autre détenteur connu de déchets, le propriétaire du terrain sur lequel ont été entreposés ces déchets peut être regardé comme leur détenteur au sens de l'article L. 541-2 du code de l'environnement, notamment s'il a fait preuve de négligence à l'égard d'abandons sur son terrain, et être de ce fait assujetti à l'obligation d'éliminer ces déchets, la responsabilité du propriétaire du terrain au titre de la police des déchets ne revêt qu'un caractère subsidiaire par rapport à celle encourue par le producteur ou les autres détenteurs de ces déchets et peut être recherchée s'il apparaît que tout autre détenteur de ces déchets est inconnu ou a disparu ; "

Aux termes de cet arrêt, la responsabilité du propriétaire négligent d'un terrain souillé par des déchets n'est donc que " subsidiaire ". C'est toute la chaine de responsabilité qui doit être analysée. La responsabilité du producteur des déchets, a fortiori s'il s'agit de l'exploitant d'une ICPE installée sur le terrain ainsi pollué est première.

Par arrêt du 24 octobre 2014, le Conseil d'Etat a encore précisé quelles sont les conditions d'engagement de la responsabilité du propriétaire négligent :

"5. Considérant, toutefois, que sont responsables des déchets, au sens des dispositions de la loi du 15 juillet 1975, les producteurs ou autres détenteurs connus des déchets ; qu'en leur absence, le propriétaire du terrain sur lequel ils ont été déposés peut être regardé comme leur détenteur, au sens de l'article L. 541-2 du code de l'environnement, et être de ce fait assujetti à l'obligation de les éliminer, notamment s'il a fait preuve de négligence à l'égard d'abandons sur son terrain ou s'il ne pouvait ignorer, à la date à laquelle il est devenu propriétaire de ce terrain, d'une part, l'existence de ces déchets, d'autre part, que la personne y ayant exercé une activité productrice de déchets ne serait pas en mesure de satisfaire à ses obligations".

Il résulte de cette jurisprudence que le propriétaire du terrain peut être tenu de procéder à l'élimination de déchets situés à sa surface aux conditions suivantes :

- Si les producteurs ou autres détenteurs de ces déchets ne sont pas connus ;

- Si le propriétaire du terrain a fait preuve de négligence à l'égard d'abandons sur son terrain

- Ou s'il ne pouvait ignorer, à la date à laquelle il est devenu propriétaire de ce terrain, d'une part, l'existence de ces déchets, d'autre part, que la personne y ayant exercé une activité productrice de déchets ne serait pas en mesure de satisfaire à ses obligations

Dans ce contexte, par arrêt rendu ce 7 avril 2015, la Cour administrative d'appel de Bordeaux a apporté une précision importante pour l'identification du détenteur de déchets responsable de leur élimination :

"5. Considérant, en troisième lieu, que sont responsables des déchets, au sens des dispositions de l'article L. 541-2 du code de l'environnement, les producteurs ou autres détenteurs connus des déchets ; que c'est seulement en leur absence que le propriétaire du terrain sur lequel ils ont été déposés peut être regardé comme leur détenteur, au sens de l'article L. 541-2, et être de ce fait assujetti à l'obligation de les éliminer ; qu'en reprenant à ses clients les pneumatiques usagers, la SARL S. est devenue détentrice de ces déchets ; que la circonstance qu'elle ait passé un contrat avec la SARL L. en vue de leur élimination ne l'exonère pas de ses obligations légales, auxquelles il ne pourrait être regardé comme satisfait qu'aux termes de cette élimination ; qu'il suit de là que le préfet du Lot n'a commis aucune faute en s'abstenant de rechercher la responsabilité du ou des propriétaires des terrains utilisés par la SARL L., à supposer qu'ils ne soient pas sa propriété ;"

Ainsi, le fait pour un détenteur de déchets de s'en défaire auprès de l'exploitant d'une ICPE de manière à en assurer le traitement, ne lui permet cependant pas de se départir de toute responsabilité vis à vis de ces déchets. Ainsi, si l'exploitant de l'ICPE est défaillant, le Préfet n'est pas tenu de mettre en cause le propriétaire du terrain : il peut rechercher en responsabilité le détenteur qui a "amené" les déchets sur ce terrain. Le détenteur de déchets qui en fait l'apport à une ICPE conserve donc une obligation de suivi qui peut, à certaines conditions, valoir obligation d'élimination.

Il convient toutefois de souligner que la responsabilité de l'exploitant ICPE demeure première.

Pour autant, la ventilation des responsabilités entre le détenteur des déchets qui a apporté les déchets sur le terrain en cause et le propriétaire négligent - lui aussi susceptible d'être qualifié de détenteur de déchets - pourra s'avérer complexe.

Ainsi, par arrêt n°13MA02265 rendu le 12 mai 2015, la Cour administrative d'appel de Marseille a jugé que le propriétaire du terrain devait être qualifié de détenteur en charge de l'obligation d'élimination des déchets et ce, même si leur détenteur premier, à savoir une commune, était connu :

"5. Considérant, en deuxième lieu, que l'inspecteur des installations classées a relevé la présence d'environ 4 000 m3 de pneus usagés non recyclables sur la parcelle CS 190 comprenant un hangar et le terrain attenant ; que la SARL H. fait valoir que ces déchets ont été identifiés comme " stock orphelin " par l'accord interprofessionnel relatif à la résorption des stocks historiques de pneumatiques usagés en France, signé le 20 février 2008 sous l'égide du ministère de l'environnement, par des manufacturiers et distributeurs de pneumatiques ; que cet accord, à portée exclusivement financière, n'engage cependant que les professionnels signataires et est sans incidence sur l'application de la législation des installations classées ; que, si les pneus dont s'agit ont été entreposés antérieurement par la SARL N. placée en liquidation judiciaire en 2006, la société requérante a été regardée à bon droit comme détentrice de ces déchets dès lors, d'une part, qu'elle ne conteste pas être propriétaire de la parcelle CS 190 depuis le 1er février 2007 et qu'elle ne pouvait ignorer ni la présence de ces pneus lors de l'acquisition du terrain ni la défaillance de la SARL N., d'autre part, qu'à supposer que les pneus lui aient été confiés en vertu d'un protocole d'accord conclu le 26 juin 2012 avec la commune de B., elle en est devenue détentrice en acceptant de les stocker sur son terrain ; qu'en regardant la société requérante comme détentrice des déchets pour l'application de l'article L. 514-2 du code de l'environnement, le préfet du G. n'a méconnu ni l'autorité de la chose jugée par l'arrêt de la Cour de céans du 16 mai 2011, qui a statué uniquement sur la responsabilité de la SCI N. dans l'élimination de ces déchets, ni les dispositions du 3° de l'article R. 543-138 du code de l'environnement ; qu'il ne résulte pas de l'instruction que le préfet du Gard ait estimé la SARL H. comme détentrice des déchets uniquement en raison de l'identité de personne ou des liens de famille existants entre son dirigeant et l'ancien gérant de la SARL N. et celui de la SCI N."

Le fait que le propriétaire accepte de stocker des déchets sur son terrain en fait de lui le détenteur. Mais le détenteur "premier", celui qui a procédé à l'apport de déchets, peut être également connu. Sous réserve d'un pourvoi, l'arrêt rendu par la Cour administrative d'appel de Marseille laisse penser que le Préfet n'est alors pas tenu de rechercher en responsabilité le détenteur "premier" mais peut directement enjoindre au propriétaire du terrain de procéder à l'élimination des déchets en cause.

Autre point à relever : l'arrêt précise "qu'en regardant la société requérante comme détentrice des déchets pour l'application de l'article L. 514-2 du code de l'environnement". Ce qui laisse à penser que la Cour administrative d'appel de Marseille qualifie le propriétaire de détenteur de déchets au sens, non de la police des déchets mais de la police des ICPE (référence à l'article L.514-2 du code de l'environnement).

Enfin, l'arrêt rendu le 12 mai 2015 par la Cour administrative d'appel de Marseille est intéressant par le rappel qu'il réalise quant aux pouvoirs du Juge du plein contentieux en matière d'installations classées :

"9. Considérant, en sixième lieu, que, lorsqu'il est saisi d'un recours contre une mise en demeure édictée sur le fondement de l'article L. 514-2 du code de l'environnement, devenue l'article L. 171-7 du même code, le juge administratif statue sur un litige de plein contentieux ; qu'il lui appartient de tenir compte des circonstances de droit et de fait existant à la date de sa décision ; que, dans ce cadre, il peut être amené à constater que les mesures prescrites, qui étaient légalement justifiées lorsqu'elles ont été prises, ne sont plus nécessaires à la date à laquelle il se prononce ; qu'il doit alors, non pas annuler l'arrêté attaqué car une telle annulation revêt un caractère rétroactif, mais seulement l'abroger pour l'avenir

10. Considérant qu'il résulte de l'instruction, notamment d'un rapport de l'inspection des installations classées du 14 mars 2013, et qu'il n'est pas contesté qu'à la date du jugement attaqué, le volume de déchets de pneumatiques présents sur le site était redescendu en-dessous du seuil de 1 000 m3 ; que la mise en demeure contestée, qui était justifiée lorsqu'elle a été prise comme il a été dit, n'était dès lors plus nécessaire ; qu'ainsi, le tribunal, qui devait tenir compte de cette nouvelle situation, a pu, sans excéder ses pouvoirs de juge de plein contentieux des installations classées, prononcer l'abrogation de cette mesure ; "

L'arrêt confirme ainsi le pouvoir du Juge administratif de procéder non au retrait mais à l'abrogation pour l'avenir d'un arrêté préfectoral de mise en demeure, dans la mesure où celui-ci est exécuté.

Arnaud Gossement

SELARL Gossement Avocats

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Cour Administrative d'Appel de Marseille
N° 13MA02265
Inédit au recueil Lebon
7ème chambre - formation à 3
Mme PAIX, président
M. Vincent L'HÔTE, rapporteur
M. DELIANCOURT, rapporteur public
BRUSCHI, avocat
lecture du mardi 12 mai 2015

REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Texte intégral

Vu la requête, enregistrée le 10 juin 2013, présentée pour la SARL Hilios Technologie Verte, agissant par son représentant légal et dont le siège est chemin de Lèbre à Fontvieille (13990), par MeB... ;
La SARL Hilios Technologie Verte demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement n° 1102767 du 11 avril 2013 par lequel le tribunal administratif de Nîmes a abrogé l'arrêté du préfet du Gard du 17 juin 2011 la mettant en demeure de régulariser la situation administrative de ses installations de transit, de regroupement et de tri de déchets de caoutchouc dans un délai de sept mois et de respecter dans l'attente certaines prescriptions, en tant qu'il a rejeté sa demande d'annulation de cet arrêté ;
2°) d'annuler l'arrêté contesté ;
...................................................................................................................
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code de l'environnement ;
Vu l'ordonnance n° 2012-34 du 11 janvier 2012, notamment son article 28 ;
Vu le code de justice administrative ;
Vu la décision du président de la Cour administrative d'appel de Marseille portant désignation, en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative, de Mme Evelyne Paix, président-assesseur, pour présider les formations de jugement en cas d'absence ou d'empêchement de M. Bédier, président de la 7ème Chambre ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 14 avril 2015 :
- le rapport de M.A...'hôte, premier conseiller,
- les conclusions de M. Deliancourt, rapporteur public,
- et les observations de MeB..., pour la SARL Hilios Technologie Verte ;
1. Considérant que, par un arrêté du 17 juin 2011, le préfet du Gard a mis en demeure la SARL Hilios Technologie Verte de régulariser la situation administrative de ses installations de transit, de regroupement et de tri de déchets de caoutchouc dans un délai de sept mois et de respecter dans l'attente certaines prescriptions ; que la société a contesté cette décision devant le tribunal administratif de Nîmes ; que, par un jugement du 11 avril 2013, les premiers juges ont abrogé l'arrêté contesté ; que la SARL Hilios Technologie Verte interjette appel de ce jugement en tant qu'il a refusé de faire droit à sa demande d'annulation ;
2. Considérant qu'en vertu de l'article L. 514-2 du code de l'environnement, applicable en l'espèce en vertu de l'article 28 de l'ordonnance n° 2012-34 du 11 janvier 2012, lorsqu'une installation classée est exploitée sans avoir fait l'objet de l'autorisation requise, le préfet met l'exploitant en demeure de régulariser sa situation dans un délai déterminé en déposant une demande d'autorisation ;
3. Considérant qu'il résulte de l'instruction que la SARL Hilios Technologie Verte a obtenu, le 19 août 2009, un récépissé de déclaration pour l'exploitation d'un atelier de transformation de pneumatiques usagés en pastilles, d'un dépôt de pneumatiques usagés et de pneumatiques usagés réutilisables sur le territoire de la commune de Beaucaire ; que le volume déclaré des pneus usagés non réutilisables présents sur le site était de 1 000 m3 ; qu'à la suite de l'intervention du décret n° 2010-369 du 13 avril 2010 modifiant la nomenclature des installations classées, ces activités relèvent désormais de la rubrique n° 2714 s'agissant du transit, du regroupement et du tri de déchets non dangereux de caoutchouc et de la rubrique n° 2791 s'agissant du traitement de déchets non dangereux ; que, lors d'une visite effectuée le 17 février 2011, l'inspecteur des installations classées a constaté la présence sur place d'environ 7 000 m3 de pneus usagés non recyclables ; que la rubrique n° 2714 de la nomenclature soumettant à autorisation les volumes de stockage supérieurs à 1 000 m3, le préfet du Gard a notifié à la société requérante l'arrêté de mise en demeure litigieux ;
4. Considérant, en premier lieu, que, par un courrier du 5 avril 2011, une copie du rapport de l'inspecteur des installations classées et du projet d'arrêté de mise en demeure a été adressée à la SARL Hilios Technologie Verte, qui en a accusé réception par une lettre du 11 avril 2011 ; que la société requérante a ainsi été mise à même de présenter ses observations préalablement à l'édiction de l'arrêté litigieux ; qu'ainsi, quel que soit l'objet de son courrier du 11 avril 2011, les dispositions de l'article L. 514-5 du code de l'environnement n'ont pas été méconnues et le vice de procédure allégué manque en fait ;
5. Considérant, en deuxième lieu, que l'inspecteur des installations classées a relevé la présence d'environ 4 000 m3 de pneus usagés non recyclables sur la parcelle CS 190 comprenant un hangar et le terrain attenant ; que la SARL Hilios Technologie Verte fait valoir que ces déchets ont été identifiés comme " stock orphelin " par l'accord interprofessionnel relatif à la résorption des stocks historiques de pneumatiques usagés en France, signé le 20 février 2008 sous l'égide du ministère de l'environnement, par des manufacturiers et distributeurs de pneumatiques ; que cet accord, à portée exclusivement financière, n'engage cependant que les professionnels signataires et est sans incidence sur l'application de la législation des installations classées ; que, si les pneus dont s'agit ont été entreposés antérieurement par la SARL Niko Pneu placée en liquidation judiciaire en 2006, la société requérante a été regardée à bon droit comme détentrice de ces déchets dès lors, d'une part, qu'elle ne conteste pas être propriétaire de la parcelle CS 190 depuis le 1er février 2007 et qu'elle ne pouvait ignorer ni la présence de ces pneus lors de l'acquisition du terrain ni la défaillance de la SARL Niko Pneu, d'autre part, qu'à supposer que les pneus lui aient été confiés en vertu d'un protocole d'accord conclu le 26 juin 2012 avec la commune de Beaucaire, elle en est devenue détentrice en acceptant de les stocker sur son terrain ; qu'en regardant la société requérante comme détentrice des déchets pour l'application de l'article L. 514-2 du code de l'environnement, le préfet du Gard n'a méconnu ni l'autorité de la chose jugée par l'arrêt de la Cour de céans du 16 mai 2011, qui a statué uniquement sur la responsabilité de la SCI Niko Immobilier dans l'élimination de ces déchets, ni les dispositions du 3° de l'article R. 543-138 du code de l'environnement ; qu'il ne résulte pas de l'instruction que le préfet du Gard ait estimé la SARL Hilios Technologie Verte comme détentrice des déchets uniquement en raison de l'identité de personne ou des liens de famille existants entre son dirigeant et l'ancien gérant de la SARL Niko Pneus et celui de la SCI Niko Immobilier ;
6. Considérant, en troisième lieu, que l'inspecteur des installations classées a constaté également la présence sur les parcelles 119 et 85 situées au sud-est du site de 900 pneus de poids lourds, représentant environ 100 m3, et de 810 tonnes de broyat, représentant 2 700 m3 ; que la SARL Hilios Technologie Verte soutient que les pneus de poids lourds ont tous été valorisés le 8 juin 2011 et qu'une partie du stock de broyat l'a été du 2 au 9 mai 2011, de sorte qu'il n'en restait plus que 600 m3 sur le site à la date de l'arrêté contesté du 17 juin 2011 ; qu'en tout état de cause, la présence sur la parcelle CS 190 d'environ 4 000 m3 de pneus usagés non recyclables suffisait à justifier l'édiction à l'encontre de la société requérante de la mise en demeure contestée ;
7. Considérant, en quatrième lieu, que la présence sur le site de déchets de pneumatique sans l'autorisation requise par la rubrique n° 2714 de la nomenclature n'imposait au préfet de mettre en demeure la société requérante de régulariser sa situation qu'au regard de l'activité de transit, de regroupement et de tri visée par cette rubrique ; qu'elle ne faisait pas obligation au préfet de remettre en cause les conditions d'exploitation de l'activité de traitement des déchets visée par la rubrique n° 2791 ; qu'il ne résulte pas de l'instruction qu'en restreignant la portée de son arrêté à l'activité de transit, de regroupement et de tri des déchets, le préfet du Gard ait été animé par une volonté d'empêcher l'activité économique de la société requérante ;
8. Considérant, en cinquième lieu, que l'article 2.1. de l'arrêté du 17 juin 2011 interdit à la SARL Hilios Technologie Verte d'accueillir tout nouveau pneu usagé non recyclable sur le site et l'article 2.2. prescrit de maintenir le stock de pneus usagés réutilisables à un volume identique à celui déjà entreposé en subordonnant tout nouvel apport à une sortie équivalente ; que ces mesures visent à prévenir un accroissement du dépôt de déchets, en vue d'assurer à titre conservatoire la préservation des intérêts visés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement ; qu'ainsi, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que les prescriptions de l'article 2.2. seraient dépourvues de toute justification ; qu'il ne résulte pas de l'instruction que ces mesures provisoires, édictées dans l'attente de l'issue de la procédure de régularisation, portent une atteinte excessive au principe de liberté du commerce et de l'industrie ; que la circonstance, au demeurant non établie, que le site de la SARL Hilios Technologie Verte soit dans une situation de sécurité bien meilleure que de nombreux autres installations situées en France, ne suffit pas à démontrer le caractère discriminatoire des prescriptions imposées ; qu'il suit de là que la société requérante n'est pas fondée à soutenir qu'à la date de son édiction, l'arrêté du 17 juin 2011 était illégal dans son principe ou dans son contenu ;
9. Considérant, en sixième lieu, que, lorsqu'il est saisi d'un recours contre une mise en demeure édictée sur le fondement de l'article L. 514-2 du code de l'environnement, devenue l'article L. 171-7 du même code, le juge administratif statue sur un litige de plein contentieux ; qu'il lui appartient de tenir compte des circonstances de droit et de fait existant à la date de sa décision ; que, dans ce cadre, il peut être amené à constater que les mesures prescrites, qui étaient légalement justifiées lorsqu'elles ont été prises, ne sont plus nécessaires à la date à laquelle il se prononce ; qu'il doit alors, non pas annuler l'arrêté attaqué car une telle annulation revêt un caractère rétroactif, mais seulement l'abroger pour l'avenir ;
10. Considérant qu'il résulte de l'instruction, notamment d'un rapport de l'inspection des installations classées du 14 mars 2013, et qu'il n'est pas contesté qu'à la date du jugement attaqué, le volume de déchets de pneumatiques présents sur le site était redescendu en-dessous du seuil de 1 000 m3 ; que la mise en demeure contestée, qui était justifiée lorsqu'elle a été prise comme il a été dit, n'était dès lors plus nécessaire ; qu'ainsi, le tribunal, qui devait tenir compte de cette nouvelle situation, a pu, sans excéder ses pouvoirs de juge de plein contentieux des installations classées, prononcer l'abrogation de cette mesure ;
11. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la SARL Hilios Technologie Verte n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande d'annulation de l'arrêté du 17 juin 2011 et a en a prononcé l'abrogation ;
D É C I D E :
Article 1er : La requête de la SARL Hilios Technologie Verte est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL Hilios Technologie Verte et au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie.