Endettement public : pourquoi utiliser des « règles d’or » ?

Quels effets ont les règles budgétaires ? Pourquoi nos gouvernements ont-ils tendance à faire des déficits ? Comment y remédier ?
Revue de livre par Rémi Velez.
En septembre 2012, le débat public français était centré sur la ratification du Pacte budgétaire européen et sa fameuse « règle d’or » posant le principe de l’équilibre des budgets publics. Elle est accusée par certains de plonger la France dans une terrible cure d’austérité. D’autres y voient au contraire une garantie de sérieux budgétaire. Deux ans et demi après l’intégration du Pacte budgétaire dans le droit français avec la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, les citoyens peuvent constater que la règle d’or budgétaire a bien peu affecté nos politiques publiques. Dès lors, quels effets ont les règles budgétaires ? Pourquoi nos gouvernements ont-ils tendance à faire des déficits ? Comment y remédier ? L’ouvrage Les règles budgétaires. Un frein à l’endettement de Bernard Schwengler, docteur en science politique et professeur en sciences économiques et sociales en classes préparatoires aux grandes écoles, répond à tout cela.
Les arguments théoriques en faveur des règles budgétaires
L’auteur offre une présentation dense et exhaustive d’une littérature technique à la fois théorique et pratique. L’analyse développée est tout à fait compréhensible pour les néophytes en économie publique. L’introduction souligne le rôle de la crise des dettes souveraines sur la question de la discipline budgétaire. Celle-ci est devenue une obligation pour la zone euro car les taux d’intérêt dépendent de la confiance des investisseurs dans la solvabilité de l’emprunteur. Ainsi, la mise en œuvre de règles budgétaires réduit le coût de l’emprunt. Mais la mécanique politique fonctionne souvent sur un endettement non maîtrisé parce que supposé illimité. Cette inclination, ou biais, pour le déficit public ne peut être encadré que par des lois limitant le recours à l’emprunt : des règles budgétaires. Cependant, d’après l’auteur, toute règle budgétaire n’est pas nécessairement bonne pour les finances publiques. À chaque pays, avec ses institutions particulières et son environnement politique singulier, correspond un type de règles budgétaires adaptées et donc réellement efficaces. La grande diversité des systèmes politiques implique de penser et d’élaborer une pluralité de règles. Si le pacte de Stabilité et de Croissance (parfois appelé faussement « critères de Maastricht ») a échoué depuis 1997 à limiter l’endettement public, c’est notamment parce qu’il s’applique à tous les pays de la zone euro sans les distinguer.
Les caractéristiques des règles budgétaires, de contrainte ou d’engagement, et leurs efficacités
Le nombre de pays aux règles limitant les déficits et le niveau de la dette a augmenté de 5 en 1990 à 87 en 2013. Les États-Unis sont les précurseurs : dès 1985 l’État fédéral a adopté une règle-contrainte à son budget par l’adoption du Gramm-Rudman-Hollings Act. Elle impose des plafonds annuels pour le déficit budgétaire. En cas de non-respect par le Congrès des plafonds annuels de déficit budgétaire, le président des États-Unis doit procéder à des coupes automatiques et proportionnelles dans la plupart des finances publiques. Au contraire, les règles d’engagement, comme notre loi de programmation des pouvoirs publics, sont insérées dans le processus de décision politique et ne s’appliquent pas contre les choix politiques des gouvernements. Si elles ne sont pas inscrites dans la constitution, les règles d’engagements ne sont que des promesses. Leur support juridique est de même valeur que la loi budgétaire. Dans le cas où elles entrent toutes les deux en contradiction, le législateur tranche (souvent en faveur du déficit public). Dès lors, seule la menace de sanction financière peut inciter les parlementaires à voter des budgets à l’équilibre. Sans cela, ces derniers sont victimes d’un biais pour le déficit : recourir aux déficits publics leur est toujours politiquement favorable, notamment parce qu’il est peu probable qu’ils aient à voter eux-mêmes les impôts supplémentaires ou les coupes budgétaires exceptionnelles corrigeant dix ou vingt plus tard leurs excès. La Cour de justice de l’Union européenne ne s’est ainsi pas trompée lorsqu’elle a instauré des sanctions quasi automatiques pour les déficits excessifs et des amendes pouvant aller jusqu’à 0.1% du PIB fautif. Hélas, ces sanctions ne sont appliquées qu’aux petits pays et la France, impunie, ne fait preuve d’aucune rigueur budgétaire.
L’impact des règles sur la politique budgétaire française
Pour Bernard Schwengler, un mécanisme de sanction est efficace s’il est indépendant et légitime. Ce ne semble pas être le cas dans l’Union européenne : l’autorité de Bruxelles est parfois remise en cause par la France qui a obtenu des dérogations de la part de la Commission Européenne pour la réduction du déficit français. Les règles de l’Union européenne sont fortes en théorie car elles ne sont pas suspendues à une majorité politique et parce qu’elles sanctionnent tous les dépassements. Mais en pratique elles se sont révélées faibles : les sanctions sont trop légères et pas appliquées. La bonne maîtrise des finances publiques dépend alors principalement d’une préférence politique pour la discipline budgétaire. Ce n’est pas le cas en France où la règle budgétaire française, établie dès juillet 2008 avec la réforme constitutionnelle, est très peu contraignante. Sa mise en œuvre ne repose pas sur un dispositif coercitif d’un pouvoir juridique. La loi de programmation des finances ne se situe en effet pas à un niveau juridique plus élevé que la loi de finance. L’ancrage quasi constitutionnel de la loi (loi organique) se limite à des dispositions de principe : l’équilibre des comptes est posé comme objectif mais aucune échéance n’est fixée. C’est une règle d’engagement sur les soldes structurels. L’État n’a aucune correction budgétaire à effectuer si le dérapage des finances publiques s’explique par la mauvaise conjoncture économique. Dès lors, il suffit de surestimer la croissance du PIB pour valider la loi de programmation des finances publiques comme l’ont fait nos parlementaires en estimant la croissance française à 2% du PIB pour 2014. Les déficits importants finalement constatés ont été mis sur le compte de la mauvaise situation économique de l’Europe et les finances publiques ont été validées.
Bernard Schwengler, Les règles budgétaires. Un frein à l’endettement ?, Belgique, De Boeck, 2014, 23.50€