Territoires culturels

A l'heure où les territoires se réorganisent avec des intercommunalités tendant à épouser leurs bassins de vie, les services de l'État se doivent d'interroger leurs pratiques et leurs relations avec les collectivités territoriales et leurs groupements. Le projet qui cimente ces nouveaux territoires s'écrit dans les documents de planification stratégique et en particulier dans les schémas de cohérence territoriale (SCoT). L'émergence des plans locaux d'urbanisme intercommunaux (PLUi) apporte par ailleurs une nouvelle dimension à la planification réglementaire. Au-delà de l'association aux procédures administratives, c'est bien le projet et la programmation qu'il faut interroger selon au moins trois axes :

• Comment les services déconcentrés de l'État contribuent au projet des territoires contemporains ?
• Jusqu'où faut-il aller dans les contributions thématiques - et en particulier dans le domaine culturel - pour nourrir un projet de territoire ?
• Quelle coordination interministérielle et entre les échelons régionaux départementaux faut -il pour produire un discours commun ?

LA CULTURE DANS LE DÉVELOPPEMENT DURABLE

La culture est considérée par les instances internationales comme le quatrième pilier du développement durable avec l'environnement, le social et l'économie. Or si la planification territoriale est défini en France par l'article L. 121-1 du Code de l'urbanisme - les documents d'urbanisme doivent être établis dans le respect des objectifs du développement durable - la planification inclut de plein droit les enjeux culturels.

Le congrès international de Hangzhou " La culture : clé du développement durable " (mai 2013) sous l'égide de l'Unesco, a rappelé, s'il le fallait, le rôle de la culture comme catalyseur de cohésion sociale en faisant la promotion de la diversité culturelle comme vecteur d'inclusion et d'équité sociales. Il y a été réaffirmé que la culture contribuait d'une part à la durabilité environnementale grâce aux liens intrinsèques entre diversité culturelle et biodiversité et d'autre part à l'économie créative, et plus spécifiquement à la structuration de filières économique favorables aux villes et territoires durables. Cette contribution fait suite à l'Agenda 21 de la culture, approuvé le 8 mai 2004 par le quatrième Forum des autorités locales pour l'inclusion sociale de Porto Alegre.

La culture se place donc dans le champ global du développement durable associé à des modes de gouvernance et de planification partagées. Le lien d'interdépendance qui lie le développement culturel à la durabilité des territoires ne s'arrête pas à ces seuls principes. Il trouve une expression dans la mise en œuvre de politiques publiques plurithématiques et intégratrices dont la synthèse s'effectue selon un rapport de compatibilité et non de compromis. Si la culture est un levier du développement durable, elle doit jouer un rôle fédérateur dans la planification territoriale.

Afin de garantir la diversité culturelle, les politiques de l'État se développent selon deux axes :

• encourager le développement les filières culturelles professionnelles ;
• soutenir la diffusion et garantir l'accès à tous les publics.

Concernant le premier axe, il convient de rappeler que la culture est un secteur économique à part entière avec des filières performantes qui s'implique sur des territoires d'élection selon une logique d'échange : à partir d'un terrain favorable (mise en place d'aménités), la culture produit de la valeur. Par ailleurs, le développement du tourisme culturel constitue un fait marquant qui s'inscrit dans un intérêt renouvelé du public pour la culture et plus particulièrement pour le patrimoine. Il s'inscrit directement dans un marketing et une compétition territoirale. Concernant le second axe, il n'est pas inutile de rappeler que l'accès aux services, et plus spécifiquement au équipements culturels (de diffusion et d'enseignement), est source d'inégalités territoriales selon les bassins de vie. La présence d'équipements culturels sur un territoire produit une valeur ajoutée en matière de cohésion sociale. Dans les deux cas, l'approche par la chaîne de valeurs ajoutées permet aujourd'hui de mieux comprendre l'implantation locale des activités culturelles.

TERRITORIALISATION MÉTROPOLITAINE ET RURALE

La territorialisation est une séquence historique récente qui provient du transfert de compétences de l'État au profit des collectivités territoriales et des régions en particulier. La décentralisation, en ce sens, est une politique constitutive de nouvelles actions publiques territorialisées. Le local est porteur de nouvelles valeurs : il s'agit de permettre l'expression participative des usagers qui sont appelés à coproduire les actions publiques ; d'autre part il est attribué au local la coordination des dispositifs puisque la proximité est présumée assurer une meilleure adéquation des actions publiques aux besoins. Le local devient désormais le lieu à partir duquel s'articulent les échelles d'analyse et d'actions. Si la volonté de démocratiser la culture a conduit à une diversification des politiques culturelles locales pour un meilleur accès des publics, la situation est loin d'être équilibrée : l'évolution de la coopération de gestion vers la coopération de projets fait que beaucoup d'établissements de coopération intercommunale (EPCI) urbains se sont dotés de la compétence culturelle tandis que les EPCI ruraux se limitent aux compétences obligatoires au risque de voir persister des manques et l'existence de "déserts culturels".

Ensuite, la territorialisation interroge l'autonomie du champ culturel. Attaché à la valorisation de ses talents et ressources propres, ce domaine n'en est pas moins ouvert avec une participation à la différenciation des territoires par l'offre culturelle déployée. L'évaluation de l'impact économique des activités et des équipements culturels croît au fur et à mesure que décroit l'ambition de la démocratisation. Le changement d'échelle que produisent les intercommunalités (porteuse des projets de territoire des SCoT) donne l'opportunité aux services de l'État d'un nouveau regard sur les territoires en élaborant des diagnostics dynamiques sur les opportunités et les déséquilibres en matière culturelle. Il permet aussi d'envisager la rationalisation des moyens par la mutualisation des équipements et la restructuration des réseaux inter-territoriaux.

Se pose dès lors la question de la gouvernance culturelle des territoires et de la nécessaire coopération entre les services déconcentrés de l'État et les collectivités territoriales et leurs groupement. Que ce soit par la décentralisation ou par la déconcentration, la territorialisation impose une prévalence nouvelle à la localisation dans la production de politiques sectorielles. Nous vivons un modèle de " multi-level government " où l'application local articule les différents échelons administratifs.

Le développement territorial est loin d'être homogène. Si les aires urbaines de la façade atlantique se développent du fait de leur attractivité et que les aires urbaines de Poitiers et Niort se consolident, les territoires ruraux sont en pleines mutations urbaines et économiques. Certains territoires profitent de l'aire d'influence d'agglomération pour se développer par périurbanisation tandis que d'autres cherchent leur voie entre évolution des activités agricoles et perte des services de proximité. Ayant identifié cette problématique, les investissements d'avenir de l'État encouragent les innovations liées au numérique pour désenclaver les territoires reculés et soutiennent les " écoterritoires " qui développent des approches durables et solidaires. Le Pacte rural pour l'égalité des territoires veut veiller au maillage équilibré du territoire par la revitalisation des centres-bourgs et la reconquête des services publics avec la création des maisons de services mutualisant les opérateurs traditionnels (que sont La Poste, france Télécom...). Le maillage des équipements culturels participe à l'équilibre des territoires et à la vitalité des centres-bourgs. Nous entrons de ce fait dans une phase de ré-urbanisation des villages ruraux tout en évitant la consommation inutile des terres agricoles.

Au-delà, pouvons nous envisager une approche culturelle comme ressource des territoires ruraux ? L'approche culturelle abonde le contenu des thèmes fédérateurs à partir desquels il est possible construire une stratégie de développement durable. Contrairement aux agglomérations pouvant s'appuyer sur une histoire urbaine fédératrice, les populations et les ressources apparaissent dispersées en milieu rural. L'absence de projet de développement antérieur, voire de cohérence historique, rend la mobilisation difficile dans l'élaboration d'un projet de territoire intercommunal. Or l'organisation du projet autour d'un ou plusieurs thèmes fédérateurs peut jouer un rôle décisif dans la cohésion de ces zones souvent en crise. Les thèmes fédérateurs sont porteurs d'une identité nouvelle, issue de la combinaison originale d'éléments auparavant désunis et aident à surmonter les clivages entre les acteurs soudain rassemblés autour d'un intérêt partagé. Ce rôle échoit très bien à la culture soit par la mise en valeur d'un patrimoine, soit par la mise en avant d'un besoin ou d'une spécificité culturelle.

PLANNIFICATION URBAINE ET CULTURELLE

Il convient de bien distinguer la planification stratégique des schémas de cohérence territoriale (ScoT) de la planification réglementaire des plans locaux d'urbanisme (PLU). La portée de ces documents est bien différente. S'ils sont pareillement composés d'un projet d'aménagement et de développement durables (PADD), les ScoT ont pour vocation d'organiser un grand territoire par des orientations et des objectifs schématiques tandis que les PLU réglementent l'urbanisation à la parcelle. Il en ressort que l'intégration des enjeux culturels relèvement du niveau du ScoT avec mise en compatibilité dans les PLU.

Malgré l'attention croissante que l'on accorde aux villes créatrives et aux territoires culturels, il n'existe pas de littérature scientifique spécifique sur la question et peu d'études existent sur l'impact de la culture sur le développement local. Il fut un temps où la planification culturelle était portée par l'Unesco suite à la Conférence de Venise (1970) mais celle-ci fut abandonnée progressivement en France à partir des années 1990 avec la décentralisation. Aujourd'hui, seul le Canada semble poursuivre cette voie avec la " trousse de planification culturelle " du Creative City Network of Canada (bien que le terme de " civic planning " recoupe dans le monde anglosaxon une signification différente de celle de la planification du modèle français). Il est vrai que l'exploration à long terme des questions culturelles se heurtent aujourd'hui à l'impermanence de la société secouée par la triple crise environnementale, financière et sociale.

Il existe des schémas d'ensemble, tels que les schémas départementaux de développement des enseignements artistiques en musique, en danse et en théâtre (à l'initiative des collectivités territoriales), qui démontrent une territorialisation planifiée de certains enjeux culturels. La présence de l'État sur les territoires a changé de statut. D'un État planificateur, nous sommes passé à un rôle d'accompagnateur, expert mais non prescripteur, garant du dialogue et de la co-construction des politiques publiques. Nous avons donc dépassé la co-construction des territoires en substituant la contractualisation et le conventionnement entre l'État et les collectivités à une planification générale.

Deux autres phénomènes plaident en faveur d'une meilleure prise en compte de la culture dans la planification. D'une part, l'objectif de refaire la ville sur elle-même porte la question de la reconversion des friches industrielles et militaires. Ces reconversions incitent au réemploi des bâtiments existants qui par leur configuration et leur identité sont susceptibles d'accueillir des équipements culturels tels que des ateliers, des théâtres, des cinémas où des lieux d'exposition. D'autre part, la redynamisation territoriale s'appuie de plus en plus sur des clusters culturels développés sous la forme de quartiers dédiés à la création ou de réseaux de structures culturelles éclatées. Pour produire des externalités positives, la création de clusters nécessite la mise en place d'une stratégie d'ensemble, d'un processus suivi et de programmation. Cette réflexion n'est-elle possible que pour les territoires urbains ? Non car l'enjeu de l'accès à la culture dans les arrière-pays ruraux nécessite de développer des stratégies alternatives avec un maillage cohérent d'équipements culturels mis en relation.

Les directives territoriales d'aménagement (DTA DD), lorsqu'elles existent, fixent les principaux objectifs de l'État en matière de localisation des grandes infrastructures de transport et des grands équipements. En dehors de ce cadre, l'urbanisme reste une compétence partagée avec les collectivités territoriales. Les documents d'urbanisme sont le réceptacle des enjeux, des projets et des prévisions qui émanent des différents acteurs publics et leur élaboration est le moment privilégié pour mener des réflexions croisées entre acteurs et aux différentes échelles territoriales.

Les SCoT et PLU(i) déterminent les conditions permettant " d'assurer la diversité des fonctions urbaines et rurale en prévoyant la capacité de construction et de réhabilitation suffisantes pour satisfaire, sans discrémination, des besoins présents et futurs en matière d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêts général " (L. 121-1 du Code de l'urbanisme). Les SCoT peuvent localiser dans leurs orientations et objectifs les futurs équipements publics tandis que les PLU peuvent fixer des emplacements réservés aux fonctions d'intérêt général (L. 123-1 du Code de l'urbanisme).

La migration en cours d'un urbanisme réglementaire vers un urbanisme de projet conduit à renforcer la nécessité d'une programmation allant bien au-delà du simple énoncé des besoins à satisfaire. Dans ce cadre, la définition précise de " la nature et l'étendue des besoins à satisfaire ", quelle qu'en soit la nature, nécessite une réflexion partagée en amont. La programmation territoriale appelle un travail à grande échelle pour définir les réseaux des équipements et des services nécessaires à la vie d'un territoire afin de répondre aux besoins de toutes les catégories d'usagers. Les services de l'État possède encore l'expertise nécessaire pour transcender les intérêts locaux : leur analyse est non seulement attendue, mais elle permet aussi une mise en perspective des enjeux et fait souvent autorité.