par Olivier Petitjean 21 octobre 2014
C’est une « Europe de l’optimisation fiscale » que nous décrit Éric Walravens, auteur d’une enquête sur un chantage qui ruine nos États. Du « double Irish » au « sandwich hollandais » en passant par les « intérêts notionnels » belges, le « Crédit impôt recherche » français ou les « rulings » fiscaux, ces accords secrets entre le fisc d’un État et une multinationale, Éric Walravens propose un tour d’horizon des dispositifs « attractifs » offerts par les pays européens aux grandes firmes : une véritable jungle de dérogations et de régimes d’exception, où le droit commun fiscal ne semble plus valoir que pour les « petits ». Un dumping fiscal qui mine l’Europe alors qu’une harmonisation se fait attendre depuis 30 ans.
Basta ! : Quand on parle d’évasion fiscale internationale, on pense souvent aux paradis fiscaux, que l’on imagine sous la forme de petites îles plus ou moins éloignées et exotiques. Or, pour vous, il s’agit d’abord d’un problème européen. L’Europe est-elle elle-même un paradis fiscal, le soleil et les cocotiers en moins ?
Éric Walravens : Il existe toute une chaîne de responsabilité, qui va des paradis fiscaux les plus agressifs comme Jersey ou les îles Vierges britanniques, en passant par un ensemble de paradis fiscaux que l’on pourrait qualifier d’« intermédiaires » – Belgique ou Luxembourg – jusqu’aux grands pays. Ces derniers sont parfois tentés de répondre à la concurrence fiscale des premiers en adoptant leurs propres mesures de défiscalisation. J’ai commencé à m’intéresser au sujet en 2009, lorsque l’Organisation pour la Coopération et le développement économique (OCDE) a placé la Belgique sur sa liste noire des paradis fiscaux [1].
Votre livre n’est-il pas un appel à dépasser la notion de « paradis fiscal » telle qu’elle est habituellement conçue ?
Oui, même si les listes de paradis fiscaux, qu’elles soient produites par des institutions internationales comme l’OCDE ou par des ONG, ne sont pas inintéressantes en elles-mêmes. La meilleure est le « Financial Secrecy Index » élaboré par le Tax Justice Network [2]. Cette liste montre qu’il faut effectivement sortir de l’image d’Épinal de la petite île des Caraïbes. Il y a en Europe des centres financiers qui sont des paradis fiscaux, comme la City de Londres ou la place du Luxembourg.
De très nombreux pays ont inventé « leur » dispositif d’incitation fiscale destiné à attirer les entreprises. La Belgique a les intérêts notionnels, l’Irlande a son impôt sur les sociétés, le Luxembourg a ses produits financiers, les Pays-Bas sa défiscalisation des royalties et des revenus de la propriété intellectuelle. Au Royaume-Uni, le Premier ministre David Cameron affiche ouvertement son intention d’attirer fiscalement des firmes étrangères. En France, le Crédit impôt recherche (CIR) joue-t-il ce rôle ?
Chaque pays développe ses propres niches fiscales à l’appui d’une stratégie économique. Cela peut être une stratégie de pur soutien au secteur financier, comme au Luxembourg. Cela peut être une stratégie de soutien à la recherche, comme en France. Le Crédit impôt recherche (CIR) est une énorme niche fiscale – le plus important dispositif de soutien à la recherche-développement en Europe. Tout n’y est pas à rejeter. Mais certains aspects du CIR, comme les réductions fiscales pour les brevets, méritent d’être questionnés. En eux-mêmes, ces réductions ne favorisent pas l’innovation. En revanche, elles favorisent le pooling de brevets dans des filiales purement financières, dans une optique de concurrence avec d’autres pays sur ce secteur d’activité. Cet aspect du CIR vise surtout à encourager la relocalisation en France de certaines activités juridiques. S’il s’agit de créer de la nouvelle recherche en France, le Crédit impôt recherche est positif, mais s’il s’agit simplement d’attirer des activités qui se faisaient dans un autre pays, cela ne me semble pas avoir beaucoup de sens. Il faut penser européen.
La Belgique ou le Luxembourg justifient leurs dispositions fiscales avantageuses comme une condition de survie économique, en tant que « petits pays » totalement ouverts à la concurrence de leurs grands voisins européens. Qu’en pensez-vous ?
Nous avons en Belgique de grands débats sur notre souveraineté économique. Certains de nos fleurons industriels ont été rachetés par des groupes étrangers, notamment français. C’est le cas dans le secteur de l’énergie : Electrabel a été racheté par Suez et fait aujourd’hui partie du groupe GDF Suez. Les Français peuvent très bien comprendre qu’un pays encore plus petit que le leur, ouvert à la concurrence étrangère et notamment européenne, qui se voit dépossédé de ses fleurons économiques, puisse être tenté, en contrepartie, de jouer la carte de la concurrence fiscale. C’est pour cette raison que le débat doit être européen. On ne peut pas se contenter de dire aux petits pays d’arrêter de mettre en place des mesures d’incitation fiscale pour attirer les entreprises. Il faudrait une Europe beaucoup plus intégrée économiquement, qui inclut par exemple des mécanismes de solidarité avec les petits pays.
Cette politique d’attractivité fiscale est-elle soutenue par la population belge ?
Elles est surtout soutenue par les grandes multinationales. Une partie de la population belge dénonce les « cadeaux » faits aux entreprises, en faisant valoir que ces manque-à-gagner fiscaux sont compensés par la lourdeur des impôts sur le travail et sur les personnes physiques. Mais il n’y a pas vraiment de débat sur le fait que certains des dispositifs fiscaux permettent, par exemple, à des entreprises françaises de payer moins d’impôts dans leur propre pays.
Les mesures de concurrence fiscale apportent-elles réellement des bénéfices économiques plus large pour le reste de la population, comme le prétendent leurs promoteurs ?
J’ai essayé de mesurer ces bénéfices éventuels le plus précisément possible, mais il n’existe pas beaucoup d’études à ce sujet. Ce qui est sûr, c’est que cela stimule une activité de conseil fiscal et juridique. En quoi cela bénéficie réellement au reste de la population ? Que cela soit en matière d’emplois ou de recettes fiscales, c’est très difficile à évaluer. Certains pensent que cela peut créer des effets de boule de neige, et servir à une stratégie économique plus large. En Belgique, il y a un consensus politique sur le fait que cette politique fiscale bénéficie au pays, mais il ne s’appuie pas sur des études fiables. C’est sans doute le cas, mais il est difficile de savoir précisément dans quelle mesure.
Pourquoi l’Union européenne a-t-elle favorisé cette course à l’évasion fiscale ?
Au début des années 1980, l’Europe était en panne. Lorsque Jacques Delors arrive à la Commission, il souhaite relancer l’Europe sur un projet de marché intérieur. Ce fut l’Acte unique. Selon les discours officiels, cette initiative a permis de relancer l’Europe à la fois politiquement et économiquement. En même temps, elle a introduit un déséquilibre dans la construction européenne. Ce déséquilibre est partiellement responsable de la crise de l’euro. Et a aussi facilité les pratiques d’optimisation fiscale. Il n’y avait pas d’union politique pour contrebalancer la plus grande liberté économique. « Union politique » est une notion très large, mais concrètement, en matière fiscale, cela signifie que l’on n’a pas doté les administrations des outils nécessaires pour empêcher l’évasion fiscale. Le principal de ces outils est l’échange automatique d’informations, qui aurait dû être adopté en même temps que la libre circulation des capitaux. Cela ne l’a été qu’en 2014, 30 ans plus tard ! [3]
Il y a donc quand même des progrès européens en matière d’harmonisation fiscale, même s’ils sont extrêmement lents ?
Trente ans de retard, ce n’est pas insignifiant. Les obstacles n’étaient pas d’ordre technique, mais d’ordre juridique et institutionnel. L’harmonisation du marché intérieur progresse à la majorité qualifiée, donc très rapidement, tandis que les questions fiscales progressent à l’unanimité. Ce droit de veto a permis à des pays comme le Luxembourg, en particulier, de bloquer tout progrès à la matière. Et ils continuent à le faire. Même s’il a lâché du lest sur l’échange automatique d’informations, il y a encore de nombreuses mesures de transparence auxquelles le Luxembourg continue de s’opposer. Il vient ainsi de saisir la justice européenne sur une demande de la Commission, qui cherche à mettre le nez dans ses « rulings », ces accords secrets entre le fisc et les multinationales permettant de valider à l’avance certains montages fiscaux.
Sur ce sujet, la Commission européenne joue-t-elle un rôle positif ?
La Commission européenne pousse depuis très longtemps à l’harmonisation fiscale, et ce sont les pays qui s’y opposent – en particulier l’Irlande pour l’impôt sur les sociétés et le Luxembourg pour la taxation de l’épargne. Mais beaucoup d’autres pays s’abritent derrière ces deux-là. La manière dont vous présentez la Commission en France, comme un agent systématiquement ultralibéral, est parfois un peu caricaturale.
Quelle est l’attitude des grands pays comme la France, le Royaume-Uni et l’Allemagne ?
Ils poussent à l’harmonisation fiscale, parce qu’ils ont un intérêt objectif à le faire, mais ils ne poussent pas très fort. De temps en temps, il y a un sursaut. Ensuite cela se dilue dans des comités dont les experts ne paraissent pas toujours très motivés. Or, pour faire avancer ces dossiers, qui sont très complexes, il faut une volonté politique sans faille, sur plusieurs années. C’est ce qu’on a vu avec l’échange automatique d’informations, mais ce n’est pas le seul enjeu.
Qu’en est-il de l’impôt sur les sociétés, dont l’assiette et le taux sont encore calculés de manière différente dans chaque pays ?
C’est un exemple typique. C’est un dossier ouvert depuis vingt ans et qui fait occasionnellement des progrès microscopiques. Cela est dû en partie à sa complexité, mais aussi aux résistances politiques, notamment de la part de l’Irlande. Je ne sais pas si celle-ci lèvera jamais son veto. Il faudrait qu’un groupe de pays volontaires se lance.
Comment accélérer cet embryon d’harmonisation fiscale ?
Il y a un consensus de façade. Mais les gouvernements ne semblent pas avoir envie d’investir beaucoup de capital politique sur ces questions, parce que c’est complexe, et que cela rapporte peu à court terme. Bâtir des consensus à l’échelle européenne prend énormément de temps. Pour l’instant, il y a d’autres priorités. Le sens de mon livre est de montrer que le sujet de l’harmonisation fiscale devrait lui aussi être prioritaire. Aujourd’hui, on s’intéresse beaucoup aux questions de déficits publics. La question de l’harmonisation fiscale, bien que liée, est vue comme un objectif à long terme. Cela fait trente ans que c’est un objectif à long terme…
Dans plusieurs pays, dont la France, l’attitude des administrations fiscales se durcit. Des redressements fiscaux sont engagés contre des multinationales. Et se chiffrent parfois en centaines de millions d’euros. Ce volontarisme est-il positif, ou restera-t-il vain ?
Ce type de redressement fiscal est une manière de répondre à un problème flagrant. Google ne payait quasiment pas d’impôts en France. Il est positif que les États s’engagent en ce sens. Mais dans un contexte d’économie mondialisée, il est utopique de penser qu’on va régler durablement la question sur un plan seulement national. Certes, il faut agir sur le front des redressements fiscaux, mais il ne faut pas délaisser les problèmes systémiques. Si elle veut lutter efficacement contre l’évasion fiscale, la France doit davantage raisonner « européen ».
L’OCDE vient d’annoncer une série de mesures pour lutter contre l’évasion fiscale dans le cadre de son programme BEPS (« Érosion de la base d’imposition et transfert de bénéfices » [4]). Quelles sont les chances que les États européens s’en emparent ?
L’OCDE, contrairement à l’Union européenne, n’a pas la capacité d’imposer des normes contraignantes. C’est un forum international où les États discutent de normes, mais celles-ci n’ont pas directement force de loi. Elles doivent ensuite être transposées par les gouvernements qui le souhaitent, à leur propre rythme. Ces nouvelles normes fiscales pourraient changer beaucoup de choses, mais cela risque de prendre des années, voire des décennies, si l’on se base sur l’expérience passée.
Il s’agit d’un plan d’action en quinze points qui aborde aussi bien la fiscalité des personnes que celle des entreprises. Sur le premier aspect, l’OCDE insiste sur l’échange automatique des informations entre administrations fiscales. C’est un sujet qui progressait déjà au sein de l’Union européenne, et qui vient d’être à nouveau abordé en réunion des ministres des Finances européens. Malheureusement, encore une fois, nous assistons à des manœuvres de retardement, notamment de la part de l’Autriche qui a demandé un délai jusqu’en 2018.
En ce qui concerne l’impôt des entreprises, l’OCDE veut contrôler plus strictement les prix de transfert, c’est-à-dire les transferts financiers entre différentes filiales d’une même multinationale, qui sont la principale courroie de transmission des profits en vue de l’optimisation fiscale. Ce sont des évolutions intéressantes, mais cela reste limité par rapport à ce qui serait nécessaire pour remettre en cause les fondements mêmes du système. La définition d’une assiette fiscale commune européenne claire pour les entreprises permettrait d’aller beaucoup plus loin. Le commissaire à la fiscalité sortant, Algirdas Šemeta, a déclaré lors de son départ que c’était un sujet crucial sur lequel l’Europe devait absolument avancer. On peut espérer que Pierre Moscovici, le nouveau commissaire à la fiscalité, fasse avancer le dossier…
La Commission européenne semble vouloir contrôler beaucoup plus strictement les fameux « rulings » fiscaux accordés par l’Irlande ou le Luxembourg à des entreprises comme Amazon et Apple...
La Commission agit ici dans le cadre de sa mission de lutte contre les pratiques anti-concurrentielles – un sujet sur lequel elle a toute liberté d’agir, contrairement à celui de l’harmonisation fiscale où elle dépend du bon vouloir des États. En l’occurrence, elle s’attaque non seulement aux « rulings » eux-mêmes, mais aussi à certains avantages fiscaux, comme ceux sur la propriété intellectuelle pour Amazon, ou le « double Irish » dans le cas d’Apple. Ce montage fiscal inventé par Apple profite d’une disposition spécifique au système fiscal irlandais. Il permet de réduire fortement ses taxes sur les profits réalisés en Europe, en les transférant sous forme de redevances ou de droits de propriété intellectuelle à une holding basée en Irlande, associée à une autre société de droit irlandais mais résidente dans un paradis fiscal. Le montant de l’impôt effectivement versé par ces entreprises peut encore être réduit par l’adjonction d’un « sandwich hollandais » (processus d’évasion fiscale via les Antilles néerlandaises, ndlr). Il s’agit effectivement des failles les plus importantes dans le système tel qu’il existe actuellement. Mais la réponse est la même que pour les annonces de l’OCDE : ce n’est pas cela qui va rendre le système fiscal européen globalement plus transparent et efficace.
Propos recueillis par Olivier Petitjean
Éric Walravens, Dumping fiscal. Enquête sur un chantage qui ruine nos États, Les petits matins / Institut Veblen, Paris, avril 2014, 208 p., 15 euros.
Le blog d’Éric Walravens : http://ndonne.blogspot.be/.
Photo : CC Ben Klemm / photo d’Éric Walravens via France Culture
Notes
[1] La liste dite « grise » de l’OCDE regroupe les pays ayant promis d’adopter une politique de transparence fiscale sans l’avoir encore mise en œuvre en pratique. Incluse dans la liste grise en avril 2009, la Belgique en a finalement été retirée après beaucoup d’efforts de lobbying en juillet 2009. Voir ici le site de l’OCDE présentant son travail sur les questions d’optimisation fiscale internationale.[2] Voir le site du Financial Secrecy Index et ici une comparaison des listes du Tax Justice Network, de l’OCDE et du Fonds monétaire international.
[3] Sur les mesures adoptées récemment, voir par exemple ici.
[4] Base Erosion and Profit Shifting