Le président Hollande vient d’annoncer une réforme du “millefeuille” institutionnel territorial Français, et ses ministres se sont succédés à l’antenne pour affirmer que cette réforme permettrait 10 milliards d’économies annuelles. Les médias, quant à eux, se sont focalisés sur la mesure la plus spectaculaire, le regroupement du nombre de régions de 22 à 14. Mais pour savoir si la réforme a des chances d’avoir les effets escomptés, il convient de se livrer à une analyse plus détaillée des éléments du communiqué de l’Elysée du 2 juin.
Cette analyse se déroulera en trois temps:
1 - Diagnostic du fonctionnement actuel du millefeuille
2 - Maux auxquels la réforme présentée répond, ou pas
3 - Grandes lignes d’une proposition alternative plus ambitieuse
Première partie: diagnostic
Sur le principe, réformer l'organisation territoriale française est absolument indispensable. En effet, les maux de l'organisation actuelle sont nombreux, quand bien même je n'en ai jamais lu de diagnostic exhaustif.
a - L'empilement
Le "millefeuille", comme on l'appelle, est une réalité. Nos désormais célèbres 36 000 communes sont regroupées dans environ 2600 communautés de communes, sous le parapluie de 100 département, 26 régions, un état, et Bruxelles. Pour aggraver la situation, les collectivités s'administrent (théoriquement, nous verrons que ce n'est pas toujours le cas) “librement”, depuis les lois de décentralisation “Defferre”, et disposent de ce que l’on appelle une “clause de compétence générale”.
Le mot “compétence” doit ici être compris comme “attribution” ou “droit de mettre son nez dans” tel ou tel domaine. Chaque niveau de collectivité s’est vue attribuer des compétences dites “obligatoires” (par exemple, pour les départements, les routes d’intérêt interurbain local, ou le versement du RSA) par l’état, mais peut s’auto-saisir de toute compétence lui paraissant nécessiter son intervention sur son territoire. Voilà pourquoi tous les niveaux de collectivités s’occupent de culture, de tourisme ou de développement économique, pour citer quelques exemples, avec, évidemment, des redondances fâcheuses, exacerbées par la rivalité entre grands élus locaux.
Le cas particulier des communautés de communes qui se sont dotées de services spécifiques mais sans que la moindre économie d’échelle vis à vis des communes participantes ne soit notée, bien au contraire, est emblématique de l’incapacité de l’administration française à se réformer autrement qu’en superposant de nouvelles structures aux anciennes.
b - Le doublon avec les administrations d’état
Les collectivités locales s’administrent donc “librement”. Enfin, il faut le dire vite. Car l’Etat a conservé localement 100 préfectures de département, environ 200 sous préfectures, 26 préfectures de région, et des services ministériels déconcentrés qui, bien que réorganisés depuis le début des années 2000, n’en restent pas moins encore bien joufflus. Fisc, aménagement du territoire, protection des personnes, police, armée, justice, éducation, environnement, les services de l’état se chargent de vérifier que les collectivités locales appliquent bel et bien la myriade de lois que chaque micro projet implique. Toutes ces lois et contraintes ne sont pas nécessairement idiotes, loin de là, mais force est de reconnaître que leur empilement ajoute bien des coûts liés à la complexité à toute entreprise.
Prenons l’exemple de l’implantation d’une grande Surface: Celle ci devra recevoir l’aval de principe d’une CDAC, commission départementale d’aménagement commercial, réunissant représentants des petits et grands commerçants, fonctionnaires et élus locaux, sous l’égide du préfet de département. La zone sur laquelle elle va s’implanter, en admettant qu’elle soit constructible, devra faire l’objet d’un permis d’aménager généralement long à obtenir. Le commerçant devra généralement négocier avec le conseil général, au titre des routes, le droit de créer un accès de bonne qualité à son magasin, pour éviter que le carrefour routier desservant l’équipement ne soit mortifère.
Les tracasseries environnementales ne sont pas les derniers des ennuis à guetter notre commerçant. Cas vécu: si un bout du giratoire d’accès touche un bout de terrain classé en zone “humide” au sens des directives européennes, quand bien même ledit terrain n’a pas vu d’eau stagner de mémoire de villageois, alors la grande surface devra reconstituer le double des zones humides détruites par ledit giratoire sur un autre terrain. L’acceptation du projet dépend de la plus ou moins bonne volonté d’un obscur fonctionnaire d’une DREAL (Direction régionale de l’environnement et je ne sais plus quoi), ou de la capacité du maire à taper directement à la porte du préfet pour lui demander gentiment de calmer les ardeurs dudit fonctionnaire trop zélé.
Restera à obtenir le permis de construire (différent du permis d’aménager), la validation de la commission départementale de sécurité pour les équipements recevant du public, un avis de la CDAC sur le projet final, et j’en oublie sûrement.
Et je ne vous parle pas du casse tête qu’est devenu la révision d’un “plan local d’urbanisme”, anciennement “plan d’occupation des sols”, par une commune. Chaque administration, européenne, d’état, régionale, départementale, y a son mot à dire, ainsi que nombre de “bureaucraties de spécialité” (chambres de commerce, d’agriculture, architectes des bâtiments de France, INAO, etc…).
c - “libre administration” ? dans les rêves seulement.
Pire: les administrations d’état ayant vu leur rôle “d’acteur” de l’action publique réduit à peau de chagrin, les fonctionnaires qui y travaillent, pour justifier leur salaire, se sont recentrés sur le contrôle “régalien”, au sens large: le PLU respecte-t-il toutes les couches législatives supérieures ? Les formes des consultations ont elles été respectées ? Est il conforme au SCOT, aux PPR, aux atlas de paysages, aux PDU, aux PLH, aux Schémas de services collectifs, aux Schémas d’équipement commercial, aux SAGE, etc ? Je vous fais grâce de la traduction des abréviations.
Un nouvel élu d’une commune importante du sud de la France fut stupéfait de découvrir que 92% du territoire non bâti de sa commune était en quelque sorte “pré-zoné” par des règles nationales ou européennes, ce qui ne lui laissait pas vraiment de marge de manoeuvre… Combien de fois ai-je entendu des élus locaux se demander à quoi ils servaient, puisqu’ils ne pouvaient en réalité qu’appliquer à la lettre un cadre ultra rigide fixé par l’état ?
Prolongement de l’urbanisme, la politique du logement n’échappe pas aux ukases de l’état. J’ai eu l’occasion de diffuser une vidéo du sénateur Charron critiquant vertement le renforcement des contraintes imposées aux élus locaux par la loi SRU, cette loi qui impose désormais à une commune de plus de 3500 habitants de compter au moins 25% de logements sociaux, sous peine d’amendes multipliées par 5 sous l’impulsion de l’ex-ministre du logement. Dans cette vidéo, M. Charron, comme beaucoup d’élus en privé, pense que le logement social n’est pas le bon moyen de lutter contre la détresse des mal logés, et voudrait que l’état laisse les communes expérimenter et trouver de meilleurs moyens d’améliorer la situation des ménages dans ce domaine, si possible en laissant faire le secteur privé et la société civile. En l’état actuel de la loi SRU, cela est rigoureusement impossible.
Ce qui me fait dire, et la plupart des élus que je rencontre m’approuvent en privé, que l’explosion normative est le moyen que l’administration d’état, blessée dans sa raison d’être (et donc de percevoir des salaires) par les lois de 1982, 1992 et 2004, a trouvé pour reprendre une partie du pouvoir perdu au bénéfice des collectivités. La décentralisation à la Française n’est pas une vraie décentralisation mais la transmission par l’état des conséquences fâcheuses des lois qu’il édicte aux échelons locaux.
d - Les stuctures satellites
Comme si cela ne suffisait pas, les collectivités sont complétés par des organismes soit mutuels, soit consulaires, soit… indéfinissables, qui se spécialisent dans un domaine bien précis: Syndicats intercommunaux pour l’électrification ou l’adduction, ou encore l’assainissement, chambres d’industrie et d’agriculture, CAUE (Conseils d’architecture, d’urbanisme et d’environnement), sociétés d’économie mixte en aménagement du territoire, agences foncières régionales et/ou départementales chargées de préempter tout terrain de bonne taille qui se présente, Sociétés publiques locales (une nouveauté de 2010) susceptibles de remplacer au moins en partie les missions de conseil autrefois assurées par les services d’état… Sans parler des “machins” d’état qui ne sont pas des administrations mais qui en ont l’odeur, la saveur et la couleur: Agence régionale de santé, Direction interrégionale des routes (pour les grands itinéraires), Agence Nationale de Rénovation Urbaine, Agences de l’eau, Commission des sites, commission nationale du débat public, etc, etc, etc, jusqu’à la nausée.
Comme cela ne suffisait pas, les lois de décentralisation ont permis à des collectivités de créer des “pays”, qui peuvent avoir en charge, par exemple, la promotion touristique d’un vieux terroir historique, et ont imposé la création d’un nouveau type d’établissement public, les “SCOT”, ou schémas de cohérence territoriale, une monstruosité que j’ai déjà abondamment dénoncée par ailleurs, et qui a pour but, rien moins, que de planifier le développement d’un territoire à horizon 15-20 ans. Car la planification, c’était bien connu dans l’ex URSS, ça marche.
Ces structures peuvent tantôt co-financer, tantôt appuyer, tantôt bloquer un projet. Tantôt conseillères, tantôt quasi régaliennes, elles ajoutent souvent à l’action publique locale une petite touche baroque.
Et j’oublie nombre d’associations “bidon” qui sont en fait des “filiales” des administrations dont le seul but est d’appuyer une politique en s’affranchissant du code des marchés publics…
e - Un financement illisible et pousse-au-gaspillage
Les dépenses totales des collectivités locales représentent environ 220 milliards annuels, soit #11% du PIB, ou encore 20,5% de la somme des dépenses publiques. Sur le total, seul 75 milliards provient de fiscalité directe, 33 de fiscalité indirecte (cartes grises, droits de miutation, etc…) et le reste soit de dotations de l’état, ou de l’Europe (#100Mds), soit, plus marginalement, de produits d’exploitation (Des parcmètres, les cantines scolaires, ou une mairie qui loue des bureaux, par exemple, #12Mds). Sur les 75 milliards d’impôts locaux, seuls une partie voit ses taux décidés par les collectivités. (voir encadré en fin d’article).
Le système d’impôts locaux français est un chef d’oeuvre d’art administratif contemporain. Les deux taxes les plus connues, la Taxe d’habitation et la taxe foncière, voient leur assiette calculée sur des bases obsolètes par les services de l’état, et leur taux voté par les différents niveaux de collectivités qui en reçoivent chacun une partie. Presque aucun citoyen ne connaît les taux d’impôts locaux en vigueur dans sa commune, quant à la “valeur locative” du bien utilisée pour calculer son impôt local, elle relève généralement de la plaisanterie.
Autrement dit, quand une mairie se targue de ne pas augmenter la taxe d’habitation, ne vous réjouissez pas, cela veut dire que le département augmente sa quote part sur la même assiette dans le même temps. Et vice versa, et idem pour la région.
Et je vous fais grâce des compensations versées par l’état au titre de l’exonération des ménages modestes ou du comblement de la différence entre l’ancienne taxe professionnelle et les deux machins qui l’ont remplacée, la Contribution Additionnelle sur la Valeur Ajoutée et la Contribution Foncière des entreprises.
Conséquences de ce fatras budgétaire: Les communes ne comptent que faiblement sur des recettes propres pour financer leurs projets et vont donc “à la pêche” aux subventions des collectivités de rang supérieur, des ministères ou des agences spécialisées (ANRU, agences de bassin, etc…, voir §.d) pour financer la moindre place de village, le moindre équipement public. Dans les discours d’inauguration de ces investissements, l’élu porteur se doit de remercier tous les co-financeurs, et ils sont parfois nombreux… Le résultat est que l’élu peut se vanter d’avoir eu son projet “pour rien” et d’avoir épargné le contribuable local… Sauf que celui ci, également contribuable national, a payé indirectement autant de dépenses de même nature effectuées par des collectivités à l’autre bout du pays.
Le résultat de ce système où les gens ont l’impression que “quelqu’un d’autre paye”, est que nombre d’élus dépensent beaucoup, et mal, les innombrables scandales et gaspillages mis au jour par la presse ou la cour des comptes ne sont que le résultat de ce découplage entre une fiscalité illisible et des budgets somme toute peu abondés par l’impôt.
f - La faiblesse des garde-fous et contre-poouvoirs contre les élus dépensiers
Les collectivités, de par la “clause de compétence générale”, peuvent se saisir de n’importe quelle attribution, ici appelée “compétence”, souvent mal-à-propos. Et donc les “dépenses d’intervention”, en clair, les subventions et autres aides sociales, à des tiers en tout genre, pleuvent. Tel département finance des chambres d’hôtes, tel autre des forages de puits agricoles, tel troisième des antennes satellites internet pour résidents des zones “creuses” rurales… Les régions financent à corps perdu des lignes de TER sans voyageurs, ou l’installation de Ryanair et autres compagnies low cost sur leur aéroport sans cela désaffecté, des carossiers en faillite (Heuliez), des fabricants d’avions en faillite (GECI), etc… Sans oublier les indispensables associations, parfois sans but lucratif, et parfois, comme le disait Pierre-Patrick Kaltenbach, “lucratives et sans but”.
Naturellement, les dépenses s’empilent sur les dépenses, le plus souvent sans évaluation ni de leurs retour sur investissement, ni de leurs coûts induits ultérieurs, la notion de “coût global de possession” n’étant pas encore usuellement maîtrisée dans les directions opérationnelles publiques.
Il y a certes des limitations théoriques à ce que les élus peuvent subventionner, notamment lorsque le commissariat à la concurrence de Bruxelles décide d’y mettre son nez. Ces subventions sont en grande partie vouées au gaspillage, et opèrent une distorsion concurrentielle entre ceux qui peuvent en bénéficier et les autres, voilà pourquoi Bruxelles ne les apprécie guère. Mais ce garde fou est à mailles larges et laisse passer de nombreux financements publics qui ne devraient pas avoir lieu d’être.
g - Education: des compétences décentralisées, mais pas vraiment…
Vous entendrez souvent que “les communes ont en charges les maternelles et le primaire, les départements ont la compétence pour les collèges, et les régions pour les lycées”. Cela n’est vrai que pour l’édification et l’entretien des bâtiments, ou le recrutement et la rémunérations des personnels auxiliaires d’éducation (Cantines, agents d’entretien…), mais certainement pas pour le management des établissements, le recrutement des enseignants ou des directeurs, et les programmes, qui restent l’apanage de l’éducation nationale. Et les décisions d’ouverture et de fermetures de classes ou d’établissement restent du ressort de la toute puissante DASEN (le nom administratif du rectorat de l’académie), bien que les coûts en soient supportés par les collectivités.
Bref, l’état décide, les collectivités paient, et n’ont aucun droit de regard sur la qualité du produit final. On a déjà vu mieux pour générer de la dépense efficiente…
Pour aggraver une situation déjà mal engagée, départements et régions éprouvent les pires difficultés à créer des établissement collèges/Lycées communs. Qui doit payer le chauffage ? Les personnels non enseignants ? Quelles règles de prorata ? Comment gérer ces fichus marchés publics?
Bref, même lorsque les deux présidents d’exécutif ne se détestent pas et peuvent collaborer, une gestion commune des établissements vire rapidement au casse-tête. Et voilà pourquoi les établissements d’enseignement se démultiplient parfois inutilement.
h - Le statut de la fonction publique
Quand vous regroupez des collectivités, impossible de mettre fin à l’emploi d’un fonctionnaire. Vous devez redéployer les doublons, sur des postes où ils ne seront en général ni formés, ni motivés. Les effectifs ne baisseront qu’au fur et à mesure des départs en retraite. Dans la fonction publique actuelle, les économies de masse salariale sont faibles.
En outre, lorsque des entités publiques se regroupent, très vite, les employeurs tendent à céder aux syndicats et à aligner les primes des agents sur l’entité de départ la plus généreuse. Il résulte qu’une fusion, dans la fonction publique, aboutit toujours à une augmentation de masse salariale.
Conclusion de cette première partie:
Tout concourt à renchérir inutilement les coûts de l’action publique territoriale: Pas de limites aux possibilités d’ingérence politique dans des secteurs qui pourraient être fort bien tenus par la société civile, pas de responsabilisation fiscale des élus locaux, pas de vrai contrôle ni évaluation de ce qu’ils font, pléthore d’intervenants (promoteurs, co-financeurs, conseillers, censeurs...) sur chaque projet, coûts réels des projets cachés par un entrelac de subventions, fiscalité illisible pour le citoyen, lois d’état s’imposant aux élus sans leur laisser la possibilité d’être plus intelligent que le législateur…
De fait, le “citoyen” au sens noble du terme se désintéresse totalement de la politique locale en général. Il ne se mobilisera que contre le projet de route près de chez lui. Les seuls personnes actives en politique sont celles qui espèrent bénéficier du système, que ce bénéfice s’inscrive dans une perspective honnête ou pas: aspirant élus, responsables associatifs, chef d’entreprise chassant la subvention, propriétaire foncier souhaitant devenir constructible, etc… Le citoyen ne joue donc pas son rôle de contre-pouvoir, ceux qui s’investissent poussent plutôt dans le sens de plus de dépenses publiques, pourvu que ce soit à leur avantage.
Il convient maintenant d’analyser si la réforme proposée par François Hollande peut corriger ces travers.
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Deuxième Partie: Les grandes lignes de la réforme Hollande, atouts et faiblesses
C'est par un communiqué "de principe" du 2 juin que le président Hollande a annoncé la réforme territoriale à venir, les textes de loi devant être communiqués le 18 juin. La présente analyse est donc susceptible d'être modifiée la lecture des textes définitifs.
a - Les principales annonces commentées
Si la presse s’est focalisée sur le passage du nombre de régions de 22 à 14 et sur la lutte qui s’ensuivra entre barons socialistes pour conserver leur leadership, l’essentiel des annonces est ailleurs (en noir, extraits du communiqué, mises en gras de mon fait - En rouge, commentaire):
- Les nouvelles régions pourront bâtir des stratégies territoriales, elles seront la seule collectivité compétente pour soutenir les entreprises et porter les politiques de formation et d’emploi, pour intervenir en matière de transports, des trains régionaux aux bus en passant par les routes, les aéroports et les ports. Elles géreront les lycées et les collèges. Elles auront en charge l’aménagement et les grandes infrastructures. Pour remplir leur rôle, elles disposeront de moyens financiers “propres et dynamiques”.
Les super-régions auront donc des missions renforcées dans un cadre “super-interventionniste”. Elles pourront continuer (et seront sans doute fortement incitées) à subventionner à qui mieux mieux les activité privées jugées prioritaires selon les modes du moment, et continuer tous les travers de la gestion actuelle. Le texte évoque des moyens financiers “propres”, sans dire si cette fiscalité spécifique constituera 100% du budget régional (hors fonds européens, dont les régions sont d’ores et déjà “autorité de gestion” au plan local) ou si le délétère système de dotations de l’état perdurera. Ces moyens financiers seront “dynamiques”: ce terme ne peut que résonner négativement dans l’esprit du contribuable...
- Chaque intercommunalité devra regrouper au moins 20 000 habitants à partir du 1er janvier 2017, contre 5000 aujourd’hui. L’intercommunalité deviendra donc, dans le respect de l’identité communale, la structure de proximité et d’efficacité de l’action locale. Il faudra en tenir compte pour lui donner le moment venu toute sa légitimité démocratique.
On comprend entre les lignes que les intercommunalités pourraient devenir l’instance décisionnaire principale et les anciennes communes de simples arrondissements. Si cela peut se comprendre dans le cas du groupement de très petites communes, de nombreux travaux ont montré qu’au delà de 5000 habitants, il n’y avait pas d’économie d’échelle, les coûts de “coordination” entre services administratifs se substituant défavorablement aux coûts de coopération entre communes différentes. Pire encore, un “super maire” qui augmentera trop ses impôts n’aura plus à faire face à la concurrence de maires périphériques meilleurs gestionnaires fiscalement moins gourmands: plus de contrepouvoirs par concurrence entre communes. Certes, vous me direz qu’en France, faute d’une fiscalité locale lisible, cette concurrence est affaiblie actuellement. Et vous aurez raison. Mais une bonne réforme territoriale devrait à mon sens augmenter la concurrence fiscale entre collectivités, et non l’amoindrir.
Ces craintes ne sont pas que théoriques, même si elles ont été d’abord largement conceptualisées par l’économiste américain Charles Tiebout. Elles se sont matérialisées empiriquement lors de toutes les fusions intercommunales au Canada: grand Montréal, Toronto, Ottawa, Halifax, lesquelles, à chaque fois, ont conduit non pas à diminuer, mais à augmenter la facture des contribuables. L’institut canadien IEDM a étudié longuement l’échec de ces mégafusions (PDF ici) et rien, dans les annonces du président, ne laisse croire que la loi traitera les facteurs d’échec de ces fusions.
(nb. J’ai déjà écrit un article long sur le sujet ici)
- Dans ce nouveau contexte, le conseil général devra à terme disparaître. La création de grandes régions, et le renforcement des intercommunalités absorberont une large part de ses attributions. Mais cette décision doit être mise en œuvre de façon progressive car le conseil général joue un rôle essentiel dans la solidarité de proximité et la gestion des prestations aux personnes les plus fragiles. Et il ne peut être question de remettre en cause ces politiques. Pas davantage les personnels dévoués qui continueront à les mettre en œuvre.
Soyons clairs: dans l’organisation actuelle, entre département et régions, l’un était de trop. J’ai déjà eu l’occasion de marquer ma préférence pour le département, car une concurrence entre 90 départements qui peuvent au pire faire de petites bêtises est préférable à une concurrence moindre entre 14 régions qui ont les moyens d’en faire des grosses. Mais puisque le choix de grandes régions a été fait, il est normal que le département vienne à disparaître. Cette disparition ne pourra pas être immédiate du fait de la citation explicite du département comme collectivité locale dans l’article 72 de notre constitution. Mais tôt où tard, le département, devenu coquille vide, sautera.
Cependant, si la structure disparaîtra, les politiques sociales, qui représentent aujourd’hui 50% des dépenses des conseils généraux, ne seront pas remises en cause. Il ne semble donc pas question de donner à l’échelon qui récupérera le “social” (ni les villes, ni les régions, ne se bousculent aujourd’hui pour traîner ce boulet…Mais ce seront les villes, certainement) les moyens de s’affranchir des dispositifs d’état les moins efficaces. La réforme proposée ne fait que déplacer des attributions mais n’en modifiera pas le périmètre. C’est dommage, car le principe de laisser à l’échelon local un large choix des moyens, publics ou privés, de traitement des difficultés sociales, a largement prouvé son efficacité partout où il a été mis en oeuvre.
- Le département en tant que cadre d’action publique restera une circonscription de référence essentielle pour l'Etat, autour des préfets et de l’administration déconcentrée avec les missions qui sont attendues de lui : garantir le respect de la loi et protéger les citoyens en leur permettant d’avoir accès aux services publics où qu’ils se trouvent. Mais il devra renoncer à exercer les compétences reconnues aux collectivités.
L’état ne se réorganisera pas localement. Il est vrai que depuis 2004, son organigramme local a été fortement simplifié. Certes, il abandonnera quelques attributions. Les lois existantes prévoient déjà que les DDT (ex DDE) n’instruiront plus aucun permis de construire dès mi 2015, la compétence étant gérée par les intercommunalités. Nous devrions assister à une lutte homérique entre grands corps techniques de l’état et énarques d’une part, et politiciens d’autre part, pour réduire à la portion congrue le périmètre du “renconcement à exercer les compétences reconnues aux collectivités”. Par exemple, on voit mal, avec une annonce aussi timide, les DASEN (cf. 1ère partie) disparaître.
La logique conduisant à conserver 95 préfets départementaux pour l’état, alors que les collectivités se restructureront autour de régions fortes, est tout simplement incompréhensible rationnellement. Elle ne s’explique que par le lobbying de la haute fonction publique d’état, de ne pas réduire le nombre de postes de direction très bien payés.
Le texte présenté vise donc à créer des “super-collectivités” peu nombreuses mais aux visées très interventionnistes. Et à première vue, il ne s’attaque pas de nombreuses tares du système actuel.
b - Les problèmes dont le communiqué ne parle pas
Sauf bonne surprise à l’édition définitive des textes de loi, la réforme territoriale “Hollande” ne devrait pas apporter de réponse satisfaisante, voire pas de réponse du tout, aux questions suivantes (cf 1ère Partie):
- Doublons entre l’Etat et les collectivités: la question n’est qu’effleurée, et le fait de maintenir l’échelon départemental pour l’organisation des services de l’état semble démontrer un manque de volonté de poursuivre les simplifications antérieures timidement entamées sous la présidence de Nicolas Sarkozy. Notamment, rien ne semble prévu pour limiter la capacité d’obstruction législative des satellites de la préfecture (DREAL, DDT, etc…), dont la capacité de nuire à l’action des autres instances semble parfois être devenue la seule justification d’existence.
- Autonomie des collectivités par rapport aux textes étatiques: le communiqué évoque brièvement des “possibilités d’expérimentation”, lesquelles existent depuis une loi de 2003 de façon embryonnaire, et semble les limiter aux problèmes de transfert d’effectifs depuis les collectivités dissoutes. On est très loin de l’autonomie de solutions des villes et cantons suisses. Ce n’est pas demain qu’un maire pourra essayer de mener des politiques plus intelligentes que celles prônées par le code de l’urbanisme ou la loi SRU, ou libéraliser le transport de passagers par bus, ou lancer un chèque éducation...
De fait, aucune question sur le périmètre pertinent de l’action publique ne sera posée par cette réforme. Il est donc à craindre qu’un élu éclairé cherchant à rendre à la société civile des pans d’activités jusqu’ici phagocytés par les services publics, n’ait pas les moyens législatifs de son ambition.
- Aucune mention d’une rationalisation des “structures satellites” qui se sont multipliées comme des petits pains.
- La vague mention de ressources “propres et dynamiques” pour les régions est suffisamment vague pour laisser le lecteur dans le doute. Mais dans le cadre de lois préparées aussi rapidement, il ne faut guère s’attendre à une réforme substantielle du calcul des impôts locaux, ni de la fin des financements et subventions croisées multiples qui déresponsabilisent les élus les plus dépensiers. Et le terme “dynamique”, s’agissant d’une ressource fiscale, n’incite pas à l’optimisme vu du contribuable.
- Le texte ne mentionne aucune adaptation de contre-pouvoirs pour empêcher les super-barons de métropole ou de méga-régions de dépenser à tort et à travers, alors qu’il semble leur donner une légitimité accrue à l’intervention tous azimuts. Il y aura moins de collectivités, donc moins de concurrences entre collectivités, plus de pouvoir et moins de contre-pouvoirs dans les mains de gens qui ne jouent pas avec leur argent: faisons d’ores et déjà le pari que ni le retour sur investissement ni le montant global de la dépense publique locale, ne diminueront. Et l’éloignement des centres de décision vis à vis des électeurs réduira considérablement le pouvoir de pression de ces derniers, déjà pas bien grand, sur les élus locaux.
- Si la mise en cohérence de la gestion logistique des collèges et lycées sous l’égide d’un seul acteur est une bonne chose, rien n’est annoncé pour faire évoluer l’organisation ubuesque actuelle, où le ministère de l’éducation nationale conserve et traite -mal- les parties “nobles” de l’école (enseignement, directorat) et laisse les collectivités répondre aux besoins logistiques et autres tracas quotidiens de gestion engendrés par ses décisions unilatérales. On voit mal les collectivités ou les chefs d’établissement avoir de larges marges de manoeuvre pour lancer des projets pédagogiques innovants ou ambitieux, ou s’écarter des imbécillités des programmes officiels.
- Aucun des textes “castrateurs” du changement dans la fonction publique (Code des marchés archaïque, statut du fonctionnaire, etc…) ne sera impacté par la réforme.
- Ajoutons qu’un conseil régional type compte aujourd’hui environ 2000 salariés. Une “méga-région” qui regrouperait deux anciennes régions de chacune 4 départements et récupérerait 50% des effectifs des conseils généraux pourrait compter environ 15 000 agents, organisés selon autant de schémas que d’anciennes collectivités, et dont les syndicats auront tôt fait d’obtenir l’alignement des primes sur la situation d’origine la plus favorable. De nombreux observateurs de la réalité du management public aujourd’hui doutent fortement de la capacité des régions à réussir partout une telle opération de croissance. Et l’exemple canadien semble montrer que des structures de taille moyenne, tantôt concurrentes, tantôt coopérantes, sont plus efficaces que des divisions administratives qu’il faut coordonner et dont l’encadrement intermédiaire doit plaire au même patron…
Conclusion de la seconde partie
Les annonces du 2 juin laissent trop d’éléments du diagnostic initial sans réponse et dans ces conditions, on voit très mal comment cette réforme pourrait être génératrice d’économies ou d’amélioration générale du fonctionnement des administrations locales, dont les problèmes sont somme toute assez peu liés à la taille.
Au contraire, l’augmentation de la taille des régions, sans contre-pouvoirs, répétons le, devrait augmenter les coûts de “coordination” de l’action de la région sur la mosaïque territoriale qui la compose. Ce travers a été systématiquement observé lors de la fusion des “mégacités” au Canada, et rien dans le texte d’annonce de la réforme ne montre que le gouvernement est conscient de cette difficulté et va chercher à la traiter.
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Troisième partie : idées pour une vraie réforme
La “réforme” annoncée par l’Elysée semble avoir été conçue à la va-vite, sans analyse de fond des tares de notre modèle, pour donner aux électeurs l’illusion que le gouvernement agit en profondeur tout en se contentant de gratter le vernis du fonctionnement de notre société.
L’on peut proposer une réforme territoriale bien plus audacieuse sans réinventer la démocratie: notre voisin Suisse dispose déjà d’une expérience incomparable en matière de société ultra-décentralisée, où l’action publique part de la volonté du citoyen et ne délègue à chaque échelon supérieur que ce qui lui parait devoir l’être. De surcroît, la Suisse est une “confédération” et non une fédération, ce qui implique que l’échelon local peut reprendre une délégation qu’il a donnée à l’échelon supérieur, et à l’extrême, on peut imaginer qu’un canton puisse quitter la confédération si celle ci ne donnait plus satisfaction. Ce modèle a amplement montré son efficacité, la Suisse, pays sans ressource naturelle, parmi les plus pauvres d’Europe au début du XIXème siècle, est aujourd’hui un des trois plus riches avec la Norvège et le Luxembourg.
Certes, me direz vous, “mais enfin, la France a une longue tradition d’unicité de la loi sur son territoire, importer la culture et le modèle Suisse de but en blanc ne fonctionnerait pas automatiquement chez nous”. Cette question est pertinente. Tout sociologue sait que l’importation d’un modèle extérieur sans précaution dans une organisation elle même pourvue de traditions très ancrées est vouée à l’échec. Mais on peut, à mon avis, concilier le meilleur des deux mondes.
Poussons jusqu'au bout la logique de deux raisonnements opposés, ceux qui veulent rapprocher la décision du citoyen, et ceux qui veulent une certaine unicité d'action publique au niveau national. Dans ce cas, il n'y a que deux niveaux de décision réellement utiles: la commune, parce qu'elle est la plus proche du citoyen, et l'état, parce qu'on conçoit assez mal une armée, une diplomatie et une police purement locales, ou même régionales.
Les deux échelons intermédiaires que sont le département et la région ne sont finalement que des institutions bâtardes qui ne peuvent gérer correctement les problématiques régaliennes, tout en éloignant la décision politique du citoyen sur les autres sujets, et ne sont en général considérés par les communes que comme de grands tiroirs caisse pour subventionner des projets d'intérêt purement local.
A l'état, l'armée, la diplomatie, la police nationale (le crime est géographiquement mobile...), l'organisation générale des tribunaux, le vote des lois à caractère pénal, et le soin de fixer des cadres législatifs suffisamment communs mais avec de bonnes marges de manoeuvres pour l'action des communes. Pour ce faire, l'état aurait comme ressource les impôts indirects, principalement la TVA, et quelques recettes vouées à diminuer dans le temps, comme la TIPP, etc…
Aux communes, dont le regroupement éventuel serait évidemment soumis à référendum local, tout le reste, mais uniquement dans la mesure où l'action privée serait impuissante à délivrer certains services. Pour ce faire, les communes auraient accès à une ressource fiscale unique, une Flat Tax calculée à la fois sur les revenus des ménages et les gains "corporate". Le niveau national se bornerait à définir l'assiette de l'impôt, mais les communes en fixeraient le taux, ce qui les placerait en situation de très saine concurrence fiscale, avec un impôt ultra-lisible pour les citoyens. On pourrait d’ailleurs imaginer que toute augmentation du taux de Flat Tax oblige les communes à recourir à un référendum budgétaire, une baisse pouvant par contre être votée simplement en conseil municipal. Initialement, le taux de cette Flat Tax pourrait être de l’ordre de 15% des revenus, avec pour seule niche une réduction du revenu imposable d’environ 10 000 € par enfant à charge (calcul).
Aucun échelon intermédiaire ne pourrait prélever l'impôt. Un maire aurait donc des moyens plus importants qu'aujourd'hui, mais la concurrence entre collectivités limiterait ses ardeurs fiscales.
Une municipalité pourrait être soit très libérale et prendre très peu d'impôts, soit très redistributrice, d'inspiration sociale démocrate, et plus coûteuse. De même, elle aurait toute latitude pour confier ses missions à des fonctionnaires ou à des structures privées, le droit du travail de la fonction publique étant ramené dans le droit commun. La concurrence entre collectivités permettrait à tout un chacun de trouver celle dont le rapport prestations/prix collerait le mieux à ses aspirations. En outre, les contribuables sauraient qui aller trouver si les impôts augmentaient de façon déraisonnable. Alors qu'un ministre des finances à Paris, technocrate désincarné, où même un adjoint aux finances de conseil régional - élu à la proportionnelle de surcroît --, n'auront que faire des récriminations des vaches à lait dont ils pressureront le pis, un maire aura à coeur de ne pas mécontenter des contribuables si proches...
Concernant les tâches qui ne pourraient être gérées efficacement par les communes (par exemple, la création et l'entretien d'infrastructures interurbaines, la mutualisation de polices locales ou des services de secours, ou la gestion d'un chèque éducation, l'école en tant que service étant privatisée...), les communes en délègueraient l'exécution à une structure de type GIE(*) intermédiaire, dont les salariés seraient également de droit privé. Le GIE n'aurait pas de structure politique propre mais un conseil d'administration, à élire ou désigner par les maires du périmètre du GIE.
En phase initiale, le contour de certains GIE serait peut être celui des actuels départements, mais gageons qu'assez vite, ce contour évoluerait, selon les souhaits des communes participant au GIE : scissions, évolutions limitrophes, etc... Ajoutons que les GIE pourraient être soit multimissions (1 GIE pour toutes les missions confiées à l'échelon supra-communal), soient thématiques (GIE route, GIE chèques sociaux, etc...).
De par sa proximité des décideurs communaux, l'échelon départemental paraît ici mieux adapté que l'échelon régional. Mais peut être que des communes choisiraient un échelon infra ou supra départemental, les rares projets dépassant ce cadre étant gérés dans une logique de projet commun entre différents GIE, et non dans une logique de création de structure politique dédiée.
Le principe de subsidiarité gouvernerait l'action des GIE: les communes pourraient déléguer plus difficilement aux GIE leurs prérogatives qu'elles ne pourraient les reprendre. En outre, l'assemblée départementale des maires devrait décider quel pourcentage des recettes communales chacune apporterait aux GIE publics. Voilà qui les obligerait à s'interroger sur leur efficacité, car en cas de dérapage des coûts, les communes pourraient baisser leurs contributions, reprendre des délégations concédées aux GIE, etc…
Enfin, les missions confiées aux GIE pourraient être sans état d'âme privatisées, totalement ou partiellement.
Naturellement, ce ne sont là que de grandes lignes brossées à traits grossiers, qui mériteraient d'être affinées. Mais ainsi mises en concurrence, les communes auraient intérêt à rechercher, pour résoudre les problèmes se posant sur leur territoire, les solutions les plus efficaces, en évitant au maximum les considérations idéologiques. Elles en viendraient le plus souvent à privilégier la recherche de solutions partiellement ou totalement privées, que la société civile locale ne manquerait pas d'élaborer, de la façon la plus adaptée qui soit aux contraintes locales.
Conclusion
La proposition qui précède (§ III) est évidemment utopique dans le contexte français actuel, et on peut en imaginer d’autres, pourvu qu’elles respectent les principes de subsidiarité, de responsabilité fiscale, de liberté de choix des méthodes et périmètres d’intervention, et de prépondérance a priori de a société civile sur le secteur public. Espérons sans trop y croire que les textes présentés mi juin comporteront, de ce point de vue, de bonnes surprises, mais l’évaluation des annonces initiales du gouvernement laisse craindre que la réforme créera beaucoup de remous pour des résultats faibles, voire contre-productifs.
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* Un GIE, "Groupement d'Intérêt Economique", est une "quasi-entreprise" qui ne peut facturer qu'à ses actionnaires (ou ses associés), moyennant franchise de TVA. Sans doute l'usage du terme GIE est il quelque peu abusif s'agissant de structures à maîtrise d'ouvrage publique, mais l'idée est là.
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(Pdf) IEDM: “Les arguments économiques contre les fusions municipales”
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Annexe 1 : les chiffres de la fiscalité locale en France en 2012
Recettes des collectivités :
Total 215 Mds (%PIB: 10.5%)
Part de la fiscalité directe : 75 Mds
Dont Taxe foncière : 27
TH : 19
CVA: 15
CFE : 7
(différence: Taxe d’Enlèvement des Ordures Ménagères, et autres “petites taxes”…)
Fiscalité indirecte : Cartes grises, taxe sur l’électricité, Droits de Mutation à Titre Onéreux (DMTO)… 33 Mds
Transferts de l’état : 100 Mds€
Dont dotations : 61 (DGE, DGF, FCTVA…) - Le reste: “fiscalité transférée”, subventions spécifiques, Contrat de plan état-région (CPER), compensations liées à la réforme de la Taxe professionnelle et de l’exemption des ménages à faible revenu des taxes locales.
Produits des domaines, d’exploitation (cantines, etc…) ou subventions spécifiques de l’UE (fonds structurels): La différence, #12Mds
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