Transition énergétique : le contenu du projet de loi se précise

Le contenu du projet de loi de programmation pour la transition énergétique se précise à mesure que les réunions interministérielles (RIM) et les arbitrages se succèdent. Analyse des grandes orientations qui pourraient être retenues.

Travaux en cours. Les développements qui suivent sont rédigés à titre purement indicatif. Il convient de rester très prudent s'agissant d'un avant projet de loi dont la rédaction n'est pas stabilisée et qui doit encore faire l'objet de plusieurs arbitrages et consultations, dont celles du CESE et du CNTE. Seule la version qui sera finalement présentée en Conseil des ministres méritera d'être intégralement diffusée et commentée.

Toutefois, la controverse suscitée par l'hypothèse d'un vrai-faux report de ce projet de loi m'a encouragé à faire état, sur ce blog, consacré à l'actualité du droit de l'environnement, des travaux préparatoires en cours, de manière à rassurer les juristes qui me lisent, sur leur consistance.

Un texte très attendu. Le projet de loi de programmation pour la transition énergétique est très attendu. Ses grandes lignes devraient être présentées à la presse ce 11 juin 2014 par la Ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie. Le projet de loi devrait ensuite faire l'objet d'une communication en conseil des ministres le 18 juin 2014 avant d'être transmis pour avis, d'une part au conseil économique, social et environnemental (CESE), d'autre part au Conseil national de la transition écologique (CNTE).

Plus un texte est attendu, plus le risque est grand qu'il déçoive. Certes, certaines personnes, avant même de l'avoir lu sont déjà certaines d'être déçues. Pour les autres, qui s'astreindront à une lecture la plus objective et dépassionnée du texte, pourront se convaincre de son intérêt.

Il est intéressant de faire le parallèle entre ce texte et la loi Grenelle 2 du 12 juillet 2010

• les deux textes ont été très attendus et annoncés/reportés à plusieurs reprises par le Gouvernement ;
• les deux textes ont une même fonction de "boite à outils";
• les deux textes seront susceptibles du même malentendu : il ne s'agit pas de lois de finances et la question de la mobilisation des moyens et des finances publics restera donc sans doute posée.

Verre à moitié plein : il s'agit d'un texte précis qui peut constituer, sous réserve de la version finale, une bonne base de discussion au Parlement. A première lecture, il apparait que le projet de loi de programmation procède d'un travail conséquent mené depuis plusieurs mois. Alors qu'il se présente comme un projet de loi de programmation, destiné normalement à comporter principalement des objectifs et des principes, ce texte s'apparente pour beaucoup à une loi ordinaire dont le principal objet est de modifier la rédaction de nombreux codes : code de l'énergie bien sûr mais aussi code de l'environnement, code de la construction ou code de l'urbanisme.

La loi qui sera prochainement présentée ne devrait donc comporter que peu de déclarations ou de pétitions de principe. Elle est pour l'essentiel rédigée sous la forme de modifications ou d'articles à insérer dans les codes précités. Un texte qui est pour l'heure composé en 84 pages.

Verre à moitié vide : le texte est très technique et très "juridique". Composé pour l'essentiel d'articles qui modifient des articles de codes, la lecture de ce projet de loi est d'accès difficile pour celles et ceux qui ne sont pas habitués à lire et décortiquer ce type de textes. O

Il s'agit également d'un texte très pragmatique qui pourra donc paraître très voire trop timide. Pour l'essentiel il est vrai, le texte est plus proche de l'adaptation que de la révolution énergétique. Nous sommes ici plus proches de la politique des petits pas que de celle du grand bon en avant. A titre personnel, cela ne constitue pas un inconvénient en soi. La plupart des outils et instruments que devrait comporter le projet de loi sont connus ou existants. Beaucoup d'entre eux, en ce qui concerne notamment la performance énergétique du bâtiment ou des transports sont en réalité des améliorations ou une modernisation des outils généralement mis en place au lendemain du Grenelle.

Autre écueil : le texte est touffu et comporte un grand nombre de dispositions qui devront à leur tour faire l'objet de nombreuses mesures réglementaires d'application. En ce sens, le projet de loi ne contribue pas tout à fait au fameux "choc de simplification" appelé de ses vœux par le Président de la République. Toutefois, eu égard à l'attente que suscite ce texte, il aurait été difficile pour le Gouvernement de s'en tenir à un projet de loi court et général. On peut cependant regretter que le texte ne comporte pas davantage de mesures de simplification, notamment pour permettre le développement sécurisé des énergies renouvelables.

Enfin, il est fort probable que ce projet de loi souffre de la principale carence du débat public sur l'énergie en France : il porte, non pas exclusivement mais principalement sur l'électricité. Or, notre premier problème tient à notre dépendance aux hydrocarbures. Toutefois, il est exact que la problématique des hydrocarbures est d'abord d'ordre fiscale. Et les dossiers "écotaxe poids lourds" ou "fiscalité diesel" sont pour l'instant au point mort.

En définitive, le principal reproche que j'adresserai au texte qui n'est pas - rappelons-le - un projet de loi de finances - est de procéder à la création d'un nombre un peu trop élevé de plans et de bilans. Le texte donne une importance très grande à l'exercice de planification. Trop grande peut-être.

Un plan en cours de finalisation

Répétons-le, il convient de rester prudent. Le plan de l'avant-projet de loi n'est pas stabilisé. Il devrait toutefois, comprendre, de manière très classique, en fonction des grands enjeux identifiés au terme du débat national sur la transition énergétique. 

• Titre  I Les objectifs de la nouvelle politique énergétique 
• Titre II La stratégie nationale et territoriale de la transition énergétique
• Titre III Maitrise de la demande d’énergie et efficacité énergétique
• Titre IV Développement des énergies renouvelables 
• Titre V  Energie nucléaire 
• Titre VI Qualité de l’air
• Titre VII Mesures diverses

Le Titre "Mesures diverses" est principalement consacré à des mesures d'habilitation par ordonnances, de simplification du droit et de modification du régime juridique de la Taxe sur l'utilisation du réseau public d'électricité (TURPE). Un Titre "économie circulaire" pourrait voir le jour.

Des objectifs ambitieux

Les mauvaises conditions de négociation du paquet énergie climat 2030 pouvait laisser craindre que le législateur ne s'exonère du travail de définition d'objectifs en matière d'énergie et de climat. Toutefois, le projet de loi devrait comprendre les objectifs suivants, lesquels semble stabilisés :

• par rapport à la référence 1990, réduction des rejets de gaz à effets de serre de 40 % en 2030 ;
• par rapport à la référence 2012, réduction de la consommation énergétique finale de 50 % en 2050 ;
• par rapport à la référence 2012, réduction de la consommation des énergies fossiles de 30 % en 2030 ;
• part des énergies renouvelables dans la consommation finale d’énergie de 32 % en 2030 ;
• part des énergies renouvelables dans la production d’électricité de 40 % en 2030 ;
• part des énergies renouvelables dans la production de chaleur de 38 % en 2030 ;
• part des énergies renouvelables dans la consommation des carburants de 15 % en 2030 ;
• part du nucléaire dans la consommation finale d’électricité de 50 % à horizon 2025.

Certes, il ne s'agit que d'objectifs. Mais, à l'inverse, si le texte n'en avait pas comporté l'émotion aurait été sans doute forte.

D'autres chiffres clés, par secteur

Les objectifs chiffrés qui viennent d'être listés ne sont pas les seuls qui retiendront l'attention. On citera également ces trois autres mesures.

• Véhicules propres : À compter du 1er janvier 2020, le parc auto de l’Etat et des collectivités territoriales sera composé d’au moins 20 % de véhicules électriques ou hybrides rechargeables.
• Bornes de recharge : D’ici 2030, la France se fixe comme objectif l’installation d’au moins 7 000 000 de points de charge pour les véhicules électriques et les hybrides rechargeables installés sur les places de stationnement des ensemble d’habitations et autres types de bâtiments, ou sur des places de stationnement accessibles au public.
• Nucléaire : aucune autorisation d’exploiter ne peut être délivrée à une nouvelle installation de production d’électricité d’origine nucléaire si sa mise en service conduit la capacité totale installée de production d’électricité nucléaire à excéder 63,2 GW.

C'est bien sûr ce dernier chiffre qui focalisera l'attention : 63, 2Gw correspond à la puissance installée actuelle en énergie nucléaire. Nous y reviendrons ci-après.

Les mesures clés

La présente note n'a pas vocation à présenter le détail commenté de toutes les mesures du projet de loi. Un exercice qui serait vain tant que le projet de loi n'est pas finalisé et présenté en Conseil des ministres. Je procèderai à ce commentaire article par article lorsque le texte sera stabilisé. D'ores et déjà, notons cependant qu'un certain nombre de mesures clés devrait figurer dans le texte.

La planification de la transition énergétique. Sauf erreur ou évolution du texte, le projet de loi devrait, soit créer, soit modifier le régime de 9 instruments de planification énergie et climat. De très nombreuses mesures sont consacrés à cet exercice de planification qui est au centre du texte. les instruments dont s'agit sont les suivants :

1. Définition de budgets carbone et d’une stratégie nationale bas carbone, par l’Etat
2. Définition d’un document de programmation pluriannuelle de l’énergie, par l’Etat
3. Définition d’un bilan électrique national et d’un bilan prévisionnel pluriannuel, par le gestionnaire de réseau
4. Précision de la place du SRCAE dans la hiérarchie des normes
5. Précision du Plan climat air énergie territorial
6. Définition du Plan climat énergie patrimoine et services 
7. Définition du Schéma directeur du réseau de distribution de chaleur
8. Définition du Plan stratégique des exploitants de centrale nucléaire
9. Définition du Plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques

L'instrument clé, qui sera très certainement au centre des débats parlementaires demeure cette "stratégie bas carbone" 

L'émergence de nouveaux acteurs. Le projet de loi devrait consacrer la création de nouveaux comités et de nouvelles commissions mais pas uniquement. Au fil des pages, apparaissent les acteurs (nouveaux ou dont les missions sont précisées) suivants :

• Le Comité d'experts pour la transition énergétique et climatique
• La Commission des Comptes de l’Energie
• Le Comité d’entreprise
• Le Service public régional de l’efficacité énergétique
• Les Autorités organisatrices de l’énergie
• Les Agences régionales de l’énergie et du climat
• Le Service public communal de chaleur et de froid
• Le Comité Régional Climat Air-Energie
• Le Comité de gestion de la contribution au service public de l’électricité.

Le financement de la transition énergétique. Au volet financement, les mesures suivantes pourraient être inscrites dans le projet de loi. Il conviendra de se référer à l'étude d'impact, au plan d'action et au projet de loi de finances pour en savoir plus sur les conditions de mobilisation des finances publiques sur la transition énergétique.

• Création du Fonds national pour les économies d’énergie et la croissance verte
• Création du fonds de garantie pour la rénovation énergétique
• Faciliter le financement participatif de projets liés aux énergies renouvelables : acquisition d’actions de SAS par les collectivités
• Création du Comité de gestion de la contribution au service public de l’électricité
• Réforme de la contribution au service public de l’électricité
   

Efficacité énergétique. Sur ce point, le projet de loi devrait comprendre trois séries de mesures :

• Les mesures relatives à l’efficacité énergétique dans le bâtiment (modification de l’article L. 111-10 du code de la construction et de l’habitation et de l’article L.111-6-2 code de l’urbanisme).
• Les mesures relatives à l’efficacité énergétique des transports
• Le renforcement du dispositif des certificats d’économie d’énergie

S'agissant plus spécialement des transports, les mesures suivantes pourraient être inscrites dans le projet de loi :

• Déploiement des bornes de recharge
• Favoriser la recharge des véhicules électriques et hybrides dans les bâtiments à usage tertiaire ou industriel et les bâtiments d’habitation
• Accompagnement des systèmes de distribution GNL pour navires et bateaux
• Nouveau mix énergétique dans les transports
• Système de surveillance de la qualité des carburants
• Réduction des émissions de gaz à effet de serre des chargeurs
• Introduction d’un volet Gaz à effet de serre dans les Plans de déplacements des entreprises
   

A ce stade, le projet de loi ne devrait pas comporter de mesures sur l'autoconsommation/autoproduction d'énergie solaire photovoltaïque.

Qualité de l'air. le projet de loi comporte, pour l'heure, un titre "Qualité de l'air", qui devrait être composé des mesures clés suivantes :

• Création du Plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques
• Définition de mesures de restriction de circulation en cas de mauvaise qualité de l’air
• Obligation d’adoption de plans de déplacement des entreprises en zone PPA
• Principe d’aides à l'acquisition de véhicules propres ou au retrait de véhicules polluants

Energie nucléaire. Le projet de loi comporte de nombreuses dispositions relatives au démantèlement des centrales ou à l'enfouissement des déchets radioactifs. mais c'est sans doute cette disposition, si elle est conservée qui devrait retenir l'attention :

"IX. 1°) Il est introduit, après l’article L.311-5-6 [du code de l'énergie], un article L.311-5-7 ainsi rédigé
 
« Art. L.311-5-7 - Aucune autorisation d’exploiter ne peut être délivrée en application de l’article L. 311-5 à une nouvelle installation de production d’électricité d’origine nucléaire si sa mise en service conduit la capacité totale installée de production d’électricité nucléaire à excéder 63,2 GW. Le cas échéant, l’exploitant propose les mesures permettant de satisfaire cette condition.
 
« Lorsque la fermeture de capacités de production d’électricité d’origine nucléaire est nécessaire à la délivrance d’une autorisation d’exploiter pour satisfaire aux conditions de l’alinéa précédent, l’autorisation d’exploiter correspondante est abrogée par décret. »
 
2°) Les dispositions mentionnées au 1° sont applicables aux demandes d’autorisation déposées après le [date de dépôt de la présente loi au CESE]

Ces dispositions - dont la solidité juridique est assez incertaine - tendent à stabiliser la capacité installée des centrales à leur niveau actuel, soit 63, 2Gw. Le projet de loi ne semble pas encore comporter de dispositions de nature à créer une procédure de mise à l'arrêt pour une raison autre que de sûreté. Pour l'heure, l'Etat ne peut contraindre un exploitant à une telle mise à l'arrêt, pour un motif autre que de sûreté, dont l'appréciation est du ressort, depuis 2006, de l'Autorité de Sûreté nucléaire. Peu après l'élection de François Hollande et la tenue de la première conférence environnementale, j'avait écrit une note sur la difficulté juridique de procéder, en l'état du droit, à la fermeture de Fessenheim.

Le projet de loi pourrait proposer de créer un effet de seuil à 63, 2Gw. Les effets de ce seuil dépendront bien entendu de l'évolution de la demande en électricité qui sera de nature à faire varier le pourcentage correspondant à ce niveau de puissance installée. Reste qu'à court terme, l'Etat semble hésiter, dans les trois années à venir, à procéder unilatéralement et par voie réglementaire à la fermeture de la centrale de Fessenheim. Ce qui, au demeurant, paraissait très difficile. Le temps passant, l'hypothèse devient de plus en plus éloignée.

Développement des énergies renouvelables. Trois séries de mesures sont envisagées pour diversifier les outils de soutien au financement du développement des énergies vertes :

• La modification du régime juridique du contrat d’achat d’électricité renouvelable (conditionnalité renforcée)
• La création du complément de rémunération
• L'amélioration des appels d’offres
• L’ouverture à la concurrence des concessions d’hydroélectricité (méthode du barycentre et création de sociétés d'économie mixte) 

Le cabinet prépare une note d'analyse détaillée du nouveau dispositif contrat d'achat/complément de rémunération. Les deux contrats ne pourront être cumulés et il s'agira toujours de contrats administratifs. A noter : la conditionnalité des contrats d'achat est singulièrement renforcée. De manière générale, l'esprit du nouveau cadre juridique est bien d'accompagner les producteurs vers le marché.

Dés présentation du projet de loi définitif, le cabinet organisera un petit déjeuner de présentation de ses dispositions, détaillées et commentées. Des conférences à la demande de clients du cabinet sont également prévues. Le 28juin, je participerai à un numéro de l'émission "Green Business" présentée par Nathalie Croisé sur BFM Business, spécialement consacré à la transition énergétique.

Arnaud Gossement / avocat associé

Selarl Gossement avocats