OGM : le Conseil constitutionnel n'a pas clos le dossier

Par une Décision n° 2014-694 DC du 28 mai 2014, le Conseil constitutionnel a déclaré conforme à la Constitution la loi relative à l'interdiction de la mise en culture des variétés de maïs génétiquement modifié. Pour Stéphane Le Foll, porte parole du Gouvernement et Ministre de l'Agriculture, cette décision aurait "sécurisé juridiquement" la loi  interdisant la culture de maïs transgénique sur le territoire français. Les choses sont un peu plus complexes et le dossier des OGM est loin d'être clos. Et le débat pourrait être relancé par l'accord annoncé au Conseil environnement de l'Union européenne du 12 juin prochain.

Le premier motif pour lequel la loi qui vient d'être votée ne clôt pas le dossier OGM tient à son champ d'application très étroit.

Pour mémoire, par une loi votée définitivement au Sénat le 5 mai 2014, le Parlement, sur proposition de députés de la majorité, a interdit "la mise en culture de variétés de maïs génétiquement modifié".

Cette loi comporte un article unique, ainsi rédigé :

"I. – La mise en culture des variétés de maïs génétiquement modifié est interdite.

II. – Le respect de l'interdiction de mise en culture prévue au I est contrôlé par les agents mentionnés à l'article L. 250-2 du code rural et de la pêche maritime. Ces agents disposent des pouvoirs prévus aux articles L. 250-5 et L. 250-6 du même code.

En cas de non-respect de cette interdiction, l'autorité administrative peut ordonner la destruction des cultures concernées."

Le champ d'application de cette loi est très précis et ne couvre pas tous les OGM.

- La loi ne concerne que les variétés de maïs génétiquement modifié et non tous les OGM en général comme le colza ou la pomme de terre qui sont également susceptibles de modifications génétiques.

- La loi ne concerne que la mise en culture  : elle n'interdit donc pas la commercialisation de produits alimentaires, pour les hommes ou les animaux, composés en tout ou partie d'organismes génétiquement modifiés. Par définition, cette loi n'interdit pas les OGM cultivés dans un autre Etat.

A titre personnel, opposé depuis des années à la culture d'OGM et ayant défendu de nombreuses communes opposées à celle-ci, je ne peux que me réjouir que le Parlement est ainsi marqué son opposition. Cette loi ne peut toutefois être présentée comme permettant de mettre un point final à la controverse qui dire depuis des années sur les OGM.

Le deuxième motif pour lequel cette loi ne clôt pas le dossier des OGM tient à la décision du Conseil constitutionnel.

Contrairement à ce qui a été écrit un peu rapidement : le Conseil constitutionnel n'a pas "validé" la loi d'interdiction de mise en culture du maïs transgénique. Cette loi n'est pas "gravée dans le marbre", et ce, notamment pour les motifs suivants.

- la saisine du Conseil constitutionnel aux fins de contrôle de constitutionnalité de la loi n'est que l'un des recours dont disposent les opposants à cette loi.

- la décision du Conseil constitutionnel mérite d'être lue attentivement.

En premier lieu, le Conseil constitutionnel s'est borné - sans que le reproche puisse lui en être fait - à un contrôle très restreint de la compatibilité d'une loi avec une directive de l'Union européenne.

"4. Considérant qu'il appartient au Conseil constitutionnel, saisi dans les conditions prévues par l'article 61 de la Constitution d'une loi ayant pour objet de transposer en droit interne une directive de l'Union européenne, de veiller au respect de cette exigence ; que, toutefois, le contrôle qu'il exerce à cet effet est soumis à une double limite ; qu'en premier lieu, la transposition d'une directive ne saurait aller à l'encontre d'une règle ou d'un principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France, sauf à ce que le constituant y ait consenti ; qu'en second lieu, devant statuer avant la promulgation de la loi dans le délai prévu par l'article 61 de la Constitution, le Conseil constitutionnel ne peut saisir la Cour de justice de l'Union européenne sur le fondement de l'article 267 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; qu'en conséquence, il ne saurait déclarer non conforme à l'article 88-1 de la Constitution qu'une disposition législative manifestement incompatible avec la directive qu'elle a pour objet de transposer ; qu'en tout état de cause, il appartient aux juridictions administratives et judiciaires d'exercer le contrôle de compatibilité de la loi au regard des engagements européens de la France et, le cas échéant, de saisir la Cour de justice de l'Union européenne à titre préjudiciel ;
5. Considérant qu'en l'espèce la loi déférée n'a pas pour objet de transposer une directive de l'Union européenne ; que, dès lors, le grief tiré de la méconnaissance de l'article 88-1 de la Constitution doit être écarté"

Cette décision du Conseil constitutionnel est d'une particulière importance en ce qu'il précise dans quelles conditions il est susceptible, dans le cadre du contrôle a priori de constitutionnalité de la loi, de contrôler la "légalité" d'une mesure législative de transposition d'une directive du droit de l'Union européenne.

- d'une part, le Conseil constitutionnel borne son contrôle à celui de la légalité d'une mesure de transposition d'une directive

- d'autre part, ce contrôle est limité au point de savoir si la transposition d'une directive peut aller ou non "à l'encontre d'une règle ou d'un principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France, sauf à ce que le constituant y ait consenti". Il ne s'agit pas ici de "protéger" le droit de l'Union européenne mais bien plutôt le droit constitutionnel français.

- enfin, ce contrôle ne peut être que "rapide" voire partiel, le Conseil constitutionnel ne pouvant saisir la Cour de justice de l'UE dans le délai qui lui est imparti : "qu'en second lieu, devant statuer avant la promulgation de la loi dans le délai prévu par l'article 61 de la Constitution, le Conseil constitutionnel ne peut saisir la Cour de justice de l'Union européenne sur le fondement de l'article 267 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne"

Concrètement, cette décision du Conseil constitutionnel laisse entière la question de la compatibilité de la loi d'interdiction de mise en culture de maïs transgénique avec le droit de l'Union européenne.

En deuxième lieu, le Conseil constitutionnel a déclaré inopérant le "grief" tiré de la violation du principe de précaution :

"6. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article 5 de la Charte de l'environnement : « Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en oeuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage » ; que les dispositions du paragraphe I de l'article unique de la loi déférée ont pour objet d'interdire, sans limitation de durée, la mise en culture des variétés de maïs génétiquement modifié ; qu'est, dès lors, inopérant le grief tiré de ce que l'interdiction pérenne de la mise en culture de ces variétés de maïs méconnaîtrait le principe de précaution"

Ce considérant est assez sommaire. En toute hypothèse, le Conseil constitutionnel indique ainsi n'est pas appelé à examiner le bien fondé de l'argument tiré de la violation du principe de précaution, cet argument (ou "grief" ou "moyen") étant "inopérant" : sans rapport avec la question de droit posée.

Le commentaire de la décision réalisé par les services du Conseil constitutionnel ne permet pas d'en savoir beaucoup plus :

"Dans sa décision n°2013-346 QPC du 11 octobre 2013, le Conseil constitutionnel a pris en considération le fait que l’interdiction du recours à tout procédé de fracturation hydraulique de la roche pour l’exploration et l’exploitation des mines d’hydrocarbures liquides ou gazeux est une interdiction pérenne. À ce titre, les dispositions législatives contestées ne sont pas des dispositions prises par le législateur en application du principe de précaution.
Par conséquent, le Conseil constitutionnel a jugé que le grief tiré de la méconnaissance du principe de précaution était «en tout état de cause inopérant », sans même se prononcer sur la question de savoir si l’article 5 de la Charte de l’environnement institue ou non un droit ou une liberté que la Constitution garantit dont la méconnaissance pourrait être invoquée à l’appui d’une QPC.

Dans la décision du 29 mai 2014 commentée, constatant que les dispositions du paragraphe I de l’article unique de la loi déférée ont seulement pour objet d’interdire, de manière pérenne, la mise en culture des variétés de maïs génétiquement modifié, le Conseil constitutionnel a retenu la même analyse que dans la décision du 11 octobre 2013 susmentionnée. Le Conseil a donc considéré comme inopérant le grief tiré de la méconnaissance du principe de précaution."

Il me semble que le Conseil constitutionnel n'a pas souhaité, pour la deuxième fois, préciser lui-même les conditions d'application du principe de précaution. Le débat sur le principe de précaution demeure donc d'abord un débat démocratique et non un débat judiciaire, ce dont il convient aussi de se réjouir, n'en déplaise à celles et ceux qui agitent la peur de ce principe.

En toute hypothèse, force est de constater que cette décision du Conseil constitutionnel ne clôt pas le débat sur la culture d'OGM.

La "nationalisation" de la procédure d'autorisation des OGM est-elle une bonne nouvelle?

En réalité, le débat sur  les OGM ne peut être tranché qu'au niveau européen même si il semble que l'Europe en doute elle-même.

Le Conseil des ministres de l'environnement de l'Union européenne devrait, lors de sa réunion du 12 juin 2014, entériner un accord qui, schématiquement, devrait permettre à un Etat de s'opposer à l'exécution sur son territoire national, d'une autorisation délivrée au niveau européen.

La dépêche AFP consacrée à cet accord précise :

"Sans renationaliser la procédure d'autorisation, le nouveau cadre permet à chaque État d'interdire la culture d'un OGM sur tout ou partie de son territoire pour des raisons autres que la santé et l'environnement, comme l'ordre public, l'aménagement du territoire ou la lutte contre la dissémination. La procédure fixée par le projet de directive prévoit que les États puissent demander aux semenciers candidats à la mise en culture dans l'UE d'être exemptés du champ d'application de leurs demandes d'autorisation. Si ceux-ci refusent, l'État réfractaire prendra la décision d'interdire."

Je suis  étonné que cet accord puisse être présenté comme une bonne nouvelle pour la protection de l'environnement.

1. Le progrès du droit de l'environnement suppose une approche européenne et, de manière générale, la tendance actuelle à une re-nationalisation du droit de l'environnement n'est pas une bonne nouvelle. C'est dire à quel point le projet européen est en difficulté. Le dossier OGM traduit un manque de confiance entre Etats et une incapacité à négocier un cadre juridique commun.

2. La pollution de l'environnement n'a pas de frontière et il est difficile de se satisfaire de l'idée qu'un OGM puisse être cultivé de l'autre côté de la frontière mais pas chez nous

3.Il semble que cet accord ne concerne que la mise en culture : la mise sur le marché demeurera autorisée au niveau européen et des produits composés d'OGM pourront continuer à circuler dans l'Union européenne.

4. Il est imprudent de penser qu'une nationalisation de l'autorisation de mise en culture d'OGM  serait le meilleur moyen, en France, de s'opposer à leur dissémination. En réalité, tout dépendra de la position de chaque nouveau Gouvernement et le débat pourra donc repartir à chaque changement de ministre de l'agriculture ou de majorité. Surtout, nul doute que les décisions nationales sur les OGM seront régulièrement attaquées devant les tribunaux. La nationalisation de la procédure OGM est aussi synonyme de regain du contentieux. Car un Etat ne pourra s'opposer à la mise en culture d'OGM que pour certains motifs, même si leur liste pourrait s'allonger.

En conclusion, rappelons encore qu'une décision de justice ou du Conseil constitutionnel ne peut avoir pour objet de clore un débat éminemment démocratique. S'agissant d'un enjeu avant tout européen voire mondial, c'est sans doute à une échelle autre que l'échelle nationale que la question des OGM doit être définitivement réglée. 

Arnaud Gossement / Avocat

Selarl Gossement avocats