Schémas régionaux du climat, de l'air et de l'énergie : déclaration d'inconstitutionnalité du Conseil constitutionnel

Par une décision n°2014-395 QPC du 7 mai 2014, le Conseil constitutionnel a déclaré contraire à l'article 7 de la Charte de l'environnement, les dispositions législatives créant les schémas régionaux du climat, de l'air et de l'énergie.

Dans cette affaire, plusieurs associations opposées au développement de l'éolien terrestre, avaient saisi le Conseil constitutionnel d'une "question prioritaire de constitutionnalité" : elles contestaient la conformité à la Constitution et plus particulièrement à la Charte de l'environnement, des articles L. 222-1 à L. 222-3 du code de l'environnement, dans leur rédaction issue des articles 68 et 90 de la loi "Grenelle 2" n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement.

Ces articles définissent le régime juridique des "schémas régionaux du climat, de l'air et de l'énergie".

Etait plus particulièrement en cause, la violation par ces dispositions de l'article 7 de la Charte de l'environnement, lequel dispose :0

« Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement » ; que ces dispositions figurent au nombre des droits et libertés que la Constitution garantit ; qu'il incombe au législateur et, dans le cadre défini par la loi, aux autorités administratives de déterminer, dans le respect des principes ainsi énoncés, les modalités de la mise en œuvre de ces dispositions"

Ce "principe de participation" est sans doute le principe directeur du droit de l'environnement qui aura le plus contribué à faire de la Charte de l'environnement l'un des textes les plus importants de notre édifice juridique. Loin devant le principe de précaution qui était pourtant le plus débattu et le plus médiatique lors de l'élaboration de la Charte en 2004.

Une décision publique ayant une incidence sur l'environnement

Le principe de participation, en soi, est un excellent principe qui ne créé aucune incertitude juridique contrairement à ce qui pu être hâtivement écrit. L'incertitude peut cependant être générée par l'imprécision de son champ d'application. 

Malheureusement, ce travail de précision n'a pas été entrepris par le législateur ou par le pouvoir réglementaire. Et d'autres décisions que les SRCAE feront sans doute demain l'objet d'une QPC tendant à ce que soit déclarées contraire à l'article 7 de la Charte de l'environnement, les dispositions législatives qui en constituent le cadre juridique.

La décision du Conseil constitutionnel est ici trés brève :

"9. Considérant que, par suite, le schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie et le schéma régional éolien qui en constitue une annexe sont des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement au sens de l'article 7 de la Charte de l'environnement ;"

Le législateur a méconnu l'étendue de sa compétence

Ce sont précisément les dispositions du premier alinéa de l'article L.222-2 du code de l'environnement qui sont déclarées contraires à l'article 7 de la Charte de l'environnement au motif principal que le législateur aurait dû, lui-même, organiser les conditions de participation du public à l'élaboration des schémas régionaux du climat, de l'air et de l'énergie, sans s'en remettre au pouvoir réglementaire :

"10. Considérant, en second lieu, que les dispositions du premier alinéa de l'article L. 222-2 du code de l'environnement prévoient que le projet de schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie fait l'objet, pendant une durée minimale d'un mois, d'une mise à la disposition du public sous des formes, notamment électroniques, de nature à permettre sa participation ; qu'en vertu du second alinéa de l'article L. 222-3, les modalités d'application de ces dispositions sont fixées par un décret en Conseil d'État ;
11. Considérant qu'en fixant la durée minimale pendant laquelle ce schéma est mis à la disposition du public et en déterminant la forme de cette mise à disposition, qui doit être faite notamment par voie électronique, le législateur s'est borné à prévoir le principe de la participation du public sans préciser « les conditions et les limites » dans lesquelles doit s'exercer le droit de toute personne de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement ; qu'il a renvoyé à un décret en Conseil d'État le soin de fixer ces « conditions et limites » ; que ni les dispositions contestées ni aucune autre disposition législative n'assurent la mise en œuvre du principe de participation du public à l'élaboration des décisions publiques en cause ; qu'en adoptant les dispositions contestées sans fixer les conditions et limites du principe de la participation du public, le législateur a méconnu l'étendue de sa compétence ; que, par suite, la première phrase du premier alinéa de l'article L. 222-2 du code de l'environnement doit être déclarée contraire à la Constitution ;"

Aux termes de la décision du Conseil constitutionnel, le législateur n'a pas exercé toute sa compétence et l'a, en quelque sorte, abandonnée, au pouvoir réglementaire, le Gouvernement. Le législateur aurait dû lui-même définir avec précision les conditions dans lesquelles le public doit être associé à l'élaboration de ces schémas régionaux du climat, de l'air et de l'énergie.

Le législateur doit intervenir avant le 1er janvier 2015

Comme souvent, le Conseil constitutionnel, après avoir déclaré certaines dispositions législatives contraires à la Constitution, a donné un délai au législateur pour tirer toutes les conséquences de sa décision.

"16. Considérant que, d'une part, la remise en cause des effets produits par les dispositions déclarées contraires à la Constitution aurait des conséquences manifestement excessives ; que, d'autre part, le Conseil constitutionnel ne dispose pas d'un pouvoir général d'appréciation de même nature que celui du Parlement ; que, dès lors, il y a lieu de reporter au 1er janvier 2015 la date de l'abrogation des dispositions déclarées contraires à la Constitution afin de permettre au législateur d'apprécier les suites qu'il convient de donner à cette déclaration d'inconstitutionnalité ; que les mesures prises avant cette date sur le fondement des dispositions déclarées contraires à la Constitution ne peuvent être contestées sur le fondement de cette inconstitutionnalité,"

Le législateur doit donc prendre position, avant le 1er janvier 2015, pour définir par une loi les conditions de participation du public à l'élaboration des SRCAE.

Sur ce point, le commentaire de la décision le Conseil constitutionnel a publié sur son site internet, précise :

"Il appartient au législateur d’apprécier, d’ici le 1er janvier 2015, s’il entend substituer aux dispositions déclarées contraires à la Constitution un dispositif spécial de participation du public pour l’élaboration des SRCAE ou s’il laisse produire tous ses effets à l’abrogation de la première phrase du premier alinéa de l’article L. 222-2 du code de l’environnement, ce qui aurait pour effet de rendre l’article L. 120-1 du code de l’environnement applicable à l’élaboration de ces schémas. En effet, cet article « définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public, prévu à l'article 7 de la Charte de l'environnement, est applicable aux décisions, autres que les décisions individuelles, des autorités publiques ayant une incidence sur l'environnement lorsque celles-ci ne sont pas soumises, par les dispositions législatives qui leur sont applicables, à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration »."

Aux termes de ce commentaire, il existerait deux options :

Option 1 : soit le législateur vote une loi nouvelle ou insère des dispositions dans un projet de loi - par exemple le projet de loi sur la transition énergétique.

Option 2 : soit le législateur opère un renvoi au régime général de la participation du public inscrit à l'article L.120-1 du code de l'environnement.

Le doute est cependant permis de savoir si le législateur dispose réellement d'un tel choix. Plus haut, la décision du Conseil constitutionnel précise en effet  : "ni les dispositions contestées ni aucune autre disposition législative n'assurent la mise en œuvre du principe de participation du public à l'élaboration des décisions publiques en cause". Certes, le législateur peut décider que les SRCAE seront soumis au même régime juridique que les autres décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement, visées à l'article L.120-1. Mais la question se pose de savoir si ce renvoi serait automatique par simple abrogation des dispositions déclarées contraires par le Conseil constitutionnel. A mon sens, il serait préférable que le législateur intervienne et fasse état, de manière positive, de son choix clair.

Pas de remise en cause des schémas approuvés avant le 1er janvier 2015

La décision du Conseil constitutionnel précise ici :

"dès lors, il y a lieu de reporter au 1er janvier 2015 la date de l'abrogation des dispositions déclarées contraires à la Constitution afin de permettre au législateur d'apprécier les suites qu'il convient de donner à cette déclaration d'inconstitutionnalité ; que les mesures prises avant cette date sur le fondement des dispositions déclarées contraires à la Constitution ne peuvent être contestées sur le fondement de cette inconstitutionnalité."

Le législateur doit donc préciser sa position avant le 1er janvier 2015. Par ailleurs, "les mesures prises avant cette date sur le fondement des dispositions déclarées contraires à la Constitution ne peuvent être contestées sur le fondement de cette inconstitutionnalité".

Le commentaire de la décision précise :

"Concernant les effets de la déclaration d’inconstitutionnalité, le Conseil constitutionnel a jugé que « la remise en cause des effets produits par les dispositions déclarées contraires à la Constitution aurait des conséquences manifestement excessives » (cons. 16). En effet, le nombre de SRCAE et de SRE adoptés selon une procédure non conforme aux exigences constitutionnelle était proportionnellement très élevé. Le Conseil a rappelé qu’il « ne dispose pas d’un pouvoir général d’appréciation de même nature que celui du Parlement ». Dès lors, le Conseil a jugé qu’« il y a lieu de reporter au 1er janvier 2015 la date de l’abrogation des dispositions déclarées contraires à la Constitution afin de permettre au législateur d’apprécier les suites qu’il convient de donner à cette déclaration d’inconstitutionnalité » (cons. 16), reprenant ainsi une formulation déjà utilisée dans de précédentes QPC lorsque l’état du droit résultant de l’abrogation est susceptible de demeurer sans pour autant appeler nécessairement une nouvelle intervention du législateur46. Il a décidé que « les mesures prises avant cette date sur le fondement des dispositions déclarées contraires à la Constitution ne peuvent être contestées sur le fondement de cette inconstitutionnalité » (cons. 16). Les SRCAE qui ont été adoptés avant la décision du Conseil constitutionnel ne sont donc pas remis en cause par cette déclaration d’inconstitutionnalité (cf. supra.). 

A la suite de ce commentaire, la question se pose de savoir si seuls les SRCAE approuvés avant la date de la décision du Conseil constitutionnel sont "sauvés". A lire la décision du Conseil constitutionnel il semble que la date de référence soit, non pas celle de al décision mais celle du 1er janvier 2015. Il me semble que ce sont les SRCAE approuvés avant le 1er janvier 2015 qui seront "sauvés".

Pour être plus précis : tout SRACE peut faire l'objet d'un recours devant le tribunal administratif, quelle que soit la date à laquelle le SRCAE est définitivement adopté. Toutefois, pour les SRCAE adoptés avant le 1er janvier 2015 : les auteurs d'un recours ne pourront pas se "servir" de la décision du Conseil constitutionnel et de cette déclaration d'inconstitutionnalité.

Concrètement, les auteurs de la saisine du Conseil constitutionnel, opposés au SRCAE d'Ile de France et à son volet éolien, ont sans doute contribué au progrès du droit de l'environnement mais ne pourront faire état de cette déclaration d'inconstitutionnalité à l'appui de leur recours dont l'instruction va reprendre devant le Tribunal administratif de Paris.

Cette décision du Conseil constitutionnel présente deux intérêts majeurs.

D'une part, elle témoigne de l'importance de la Charte de l'environnement. Il suffit de relire les débats parlementaires de 2004 pour se rendre compte que nombre d'élu(e)s espéraient que ce texte demeure une simple déclaration d'intention, une belle poésie sans valeur juridique. Tel n'est pas le cas. Le Conseil constitutionnel - notamment - donne toute sa force à la Charte de l'environnement et contribue ainsi à la constitutionnalisation du droit de l'environnement.

D'autre part, elle témoigne, non d'un abaissement du Parlement au profit d'un quelconque gouvernement des juges, mais de son redressement, pour employer un terme à la mode. Le Conseil constitutionnel exige du Parlement qu'il assume toute sa compétence sans s'en défaire sur le Gouvernement. Ce qui est tout à fait sain. Rappelons que les schémas régionaux du climat, de l'air et de l'énergie devaient permettre de faire descendre le Grenelle de l'environnement dans les territoires.

Il est pour le moins paradoxal que l'élaboration du SRCAE ne respecte pas le principe de participation du public alors qu'ils avaient vocation à contribuer à son application.

Reste une réforme à opérer : préciser ce qu'est une "décision publique ayant une incidence sur l'environnement".

Arnaud Gossement / associé

Selarl Gossement avocats