L'exposé des motifs du projet de loi "clarifiant l'organisation territoriale de la République"précise la vocation de cette réforme : substituer ce nouveau "plan régional de prévention et de gestion des déchets" aux trois plans existants :
"L’article 6 crée un plan régional de prévention et de gestion des déchets.
A ce jour, trois schémas coexistent en matière de déchets : le plan régional ou interrégional de prévention et de gestion des déchets dangereux, le plan départemental ou interdépartemental de prévention et de gestion des déchets non dangereux, le plan départemental ou interdépartemental de gestion de prévention et de gestion des déchets issus du bâtiment.
Dans un souci de simplification et de mise en cohérence des mesures applicables en matière de déchets, cet article crée un plan unique élaboré au niveau régional qui se substitue aux plans existants. Il prend en compte dans ses déclinaisons la prévention et la gestion de chaque type de déchets en tenant compte notamment des évolutions démographiques et techniques, tout en fixant des objectifs de valorisation.
Le plan régional de prévention et de gestion des déchets devient, lorsqu’il est adopté, un chapitre individualisé du schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire créé par cette même loi. "
Ainsi, le "plan régional de prévention et de gestion des déchets" (PRPGD) remplace :
- le plan régional ou interrégional de prévention et de gestion des déchets dangereux,
- le plan départemental ou interdépartemental de prévention et de gestion des déchets non dangereux,
- le plan départemental ou interdépartemental de gestion de prévention et de gestion des déchets issus du bâtiment
Cette réforme est bienvenue pour plusieurs raisons. D'une part l'échelon régional est sans doute le bon pour une gestion plus globale de la question des déchets. D'autre part, simplifier la planification des déchets en cessant leur gestion en tuyaux et au moyen de trois plans différents va aussi dans le bon sens.
A noter : "Le plan régional de prévention et de gestion des déchets devient, lorsqu’il est adopté, un chapitre individualisé du schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire créé par cette même loi." Le PRPGD sera donc intégré au SRADDT. Il est cependant regrettable de ne pas avoir poussé le raisonnement plus loin en créant un "schéma régional unique" qui permette, notamment, de placer la question des déchets parmi tous les autres enjeux régionaux.
L'article 6 du projet de loi, intitulé "Planification régionale" comporte l'ensemble des nouvelles dispositions du futur article L541-13 du code de l'environnement.
Objectif : une économie circulaire à l'échelon de la Région
Les I et II de l'article L.541-13 du code de l'environnement, qui définissent les objectifs du plan régional de prévention et de gestion des déchets, devraient être rédigés en ces termes :
« Art. L. 541-13. - I. - Chaque région est couverte par un plan régional de prévention et de gestion des déchets.
« II. - Pour atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 541-1, notamment le respect de la hiérarchie des modes de traitement des déchets et le principe de proximité dans la gestion des déchets, le plan comprend :
« 1° Un état des lieux de la prévention et de la gestion des déchets, comprenant notamment un inventaire des types, quantités et origines des déchets à traiter, un inventaire des programmes locaux de prévention des déchets ménagers et assimilés, et un recensement des installations existantes collectives et internes de traitement des déchets ;
« 2° Une prospective à termes de six ans et de douze ans de l’évolution tendancielle des quantités de déchets à traiter, selon leur origine, leur nature et leur composition, en fonction des évolutions démographiques, économiques et technologiques prévisibles, et d'un inventaire des actions de prévention et de gestion des déchets déjà prévues ;
« 3° Des objectifs en matière de prévention, de recyclage et de valorisation des déchets, déclinant les objectifs nationaux de manière adaptée aux particularités territoriales, ainsi que les priorités à retenir pour atteindre ces objectifs ;
« 4° Une planification de la prévention et de la gestion des déchets à termes de six ans et de douze ans, et notamment les orientations à retenir en termes de prévention de la production de déchets, les mesures à prendre pour assurer dans de meilleures conditions une préparation des déchets respectueuse de l’environnement en vue de leur réutilisation, recyclage, valorisation ou élimination, les perspectives de valorisation des déchets en matières pour d'autres productions avec un objectif d’économie circulaire, ainsi que la mention des installations qu'il apparaît nécessaire de créer ou de faire évoluer afin d'atteindre les objectifs fixés au 3°, dans le respect de la limite mentionnée au IV."
Comme pour le schéma régional des carrières, dont le régime juridique a été récemment modifié par la loi ALUR du 24 mars 2014, le législateur, d'une part promeut la Région comme l'échelon pertinent de planification de la gestion des déchets et, d'autre part, inscrit dans la liste des objectifs de la planification des déchets, celui d'encourager une économie circulaire.
On retiendra également que le législateur entend insister sur la hiérarchie des modes de traitement des déchets (citée à deux reprises : réutilisation, recyclage, valorisation ou élimination)
De manière générale, en simplifiant un peu, l'objectif de la planification déchets ne se borne définitivement à la définition des futurs sites d'implantation des installations d'élimination mais bien d'encourager une "économie circulaire".
Un plan unique déchets
L'autre intérêt de la création de ce plan unique pour les déchets est de réguler ensemble et non séparément les différents flux de déchets. La gestion en tuyaux d'orgue n'est plus de mise même si le plan devra bien sûr tenir compte des spécificités propres à chaque catégorie de déchets. L'article L.541-13 du code de l'environnement précisera ainsi :
« III. - Un décret précise notamment les flux de déchets devant faire l’objet d’une planification spécifique dans le cadre du plan, dont les déchets dangereux, les déchets issus de chantiers du bâtiment et des travaux publics, les déchets organiques, et les déchets issus de produits relevant des dispositions de la section II du présent chapitre.
Un équilibre sera à trouver entre une gestion transversale des déchets et une gestion en fonction de chaque catégorie. Le risque est toujours que l'exception devienne la règle et que le plan unique ne soit qu'une compilation de plans particuliers.
Limitation de la capacité d'accueil en décharges
Le futur plan régional unique des déchets tend à contribuer à limiter l'accueil des déchets en décharges d'ordures ménagères (ISDND). D'une part, par la définition d'une limite aux capacités annuelles d'élimination :
« IV. - Le plan fixe, en fonction des objectifs mentionnés ci-dessus, une limite aux capacités annuelles d’élimination des déchets non dangereux non inertes, qui ne peut être supérieure à une valeur établie par décret. Cette limite s'applique lors de la création de toute nouvelle installation d’élimination des déchets non dangereux non inertes, lors de l'extension de capacité d'une installation existante, ou lors d'une modification substantielle de la nature des déchets admis dans une telle installation."
D'autre part, par une répartition géographique cohérente :
« V. - Sans préjudice du IV, le plan prévoit, parmi les priorités qu'il retient, des installations de stockage de déchets non dangereux et des installations de stockage de déchets inertes en veillant à leur répartition sur la zone géographique couverte par le plan en cohérence avec les dispositions du 4° de l’article L. 541-1."
Hiérarchie des modes de traitement
Si, le nouvel article L.541-13 insiste dés son introduction sur le respect de la hiérarchie des modes de traitement établie en droit de l'Union européenne,
« VI. - Le plan peut prévoir, pour certains types de déchets spécifiques, la possibilité pour les producteurs et les détenteurs de déchets de déroger à la hiérarchie des modes de traitement des déchets définie à l'article L. 541-1, en la justifiant compte tenu des effets sur l'environnement et la santé humaine, et des conditions techniques et économiques".
Gestion des déchets en situations exceptionnelles
« VII. - Le plan prévoit les mesures permettant d'assurer la gestion des déchets dans des situations exceptionnelles, notamment celles susceptibles de perturber la collecte et le traitement des déchets, sans préjudice des dispositions relatives à la sécurité civile."
Une conception plus souple du principe de proximité
Le principe de proximité, dont la valeur juridique demeure discutée, demeure un principe de bon sens. Toutefois, le législateur encourage ici une conception souple du découpage régional et, par conséquent souple du principe de proximité. Il est certain que les besoins d'un "bassin de vie" situé à la frontière d'une région peuvent être, sans mal, pensés avec les besoins des habitants situés immédiatement de l'autre côté de la frontière :
« VIII. - Le plan tient compte, en concertation avec l’autorité compétente des zones limitrophes, des besoins des zones voisines hors de son périmètre d'application et des installations de gestion des déchets implantées dans ces zones afin de prendre en compte les bassins économiques et les bassins de vie."
L'élaboration du plan unique par la Région
Il est remarquable qu'à l'inverse des schémas régionaux du climat, de l'air et de l'énergie, les plans régionaux de la prévention et de la gestion des déchets ne seront pas copilotés par l'Etat et la Région mais uniquement par la Région.
« IX. - Le projet de plan est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité du président du conseil régional.
« X. - Le plan est établi en concertation avec des représentants des collectivités territoriales, de l’Etat, des organismes publics concernés, des organisations professionnelles concernées, des associations agréées de protection de l'environnement et des associations agréées de consommateurs. Le projet de plan est soumis pour avis à la conférence territoriale de l’action publique, au représentant de l’Etat dans la région, aux commissions départementales compétentes en matière d'environnement, de risques sanitaires et technologiques des départements situés sur le territoire de la région, et aux conseils régionaux et généraux limitrophes. Il est éventuellement modifié pour tenir compte de ces avis qui sont réputés favorables s'ils n'ont pas été formulés dans un délai de trois mois à compter de la réception du projet. Si, dans les conditions prévues à l'article L. 541-15, l’Etat élabore le plan, l'avis du conseil régional est également sollicité.
« XI. - Le projet de plan est alors soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du présent code, puis approuvé par délibération du conseil régional et publié. » ; 2° Au premier alinéa de l’article L. 541-15, les mots : «, L. 541-13, L. 541-14 et L. 541-14-1 » sont remplacés par les mots : « et L. 541-13 » et au troisième alinéa du même article, les mots : « de suivi, » sont ajoutés après les mots : « de publication », les mots : « au président du conseil général ou au président du conseil régional une nouvelle délibération sur les projets de plans visés aux articles L. 541-13, L. 541-14 et L. 541-14-1 » sont remplacés par les mots : « au président du conseil régional une nouvelle délibération sur les projets de plans mentionnés à l’article L. 541-13 » et les mots : « ou les conseils généraux » sont supprimés ;
3° Les articles L. 541-14 et L. 541-14-1 sont abrogés."
L'approbation du plan unique par la Région
L'article L.541-13 du code de l'environnement dispose que ces plans sont approuvés par les seuls conseils régionaux :
"II. - Les plans régionaux de prévention et de gestion des déchets sont élaborés sous la responsabilité des présidents des conseils régionaux et approuvés par délibérations des conseils régionaux dans un délai de trois ans à compter de la promulgation de la présente loi. Les plans mentionnés aux articles L. 541-13, L. 541-14 et L. 541-14-1 du code de l’environnement dans leur rédaction antérieure à la promulgation de la présente loi et qui ont été approuvés avant la promulgation de la présente loi restent en vigueur jusqu’à la publication du plan régional de prévention et de gestion des déchets dont le périmètre d’application couvre celui de ces plans."
Arnaud Gossement / avocat associé
Selarl Gossement avocats