Par ordonnance du 14 février Le Conseil d’Etat vient de surseoir à statuer sur les demandes d’annulation en appel de la décision par laquelle le Tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a suspendu, en référé-liberté, l’exécution de la décision du 11 janvier 2014 par laquelle il a été mis fin à l’alimentation et à l’hydratation artificielles de M. Vincent Lambert. Première analyse.
Le Conseil d’Etat a donc ordonné une expertise médicale complémentaire à trois médecins et a sollicité des consultations écrites de la part de plusieurs experts, dont M Léonetti, qui a défendu la loi du 22 avril 2005, applicable au présent litige. Il convient donc d’attendre deux mois et la remise des résultats de ces mesures d’instruction pour que la Haute juridiction administrative se prononce.
Toutefois, et même si le Vice-président du Conseil d’Etat a pris soin de préciser le contraire dans une déclaration accompagnant la lecture de l’ordonnance du 14 février 2014 : ces nouvelles mesures d’instruction tendent à démontrer que la première procédure d’expertise collégiale, préalable à la décision du médecin de M Lambert du 11 janvier 2014, est sans doute insuffisante.
Dans deux mois et quel que soit le résultat de cette nouvelle expertise et de ces consultations, il sera, à mon sens, délicat pour le Conseil d’Etat de juger légale une décision médicale qui procède d’une procédure dont l’insuffisance est démontrée par la décision du Juge, a fortiori du Juge des référés, d’ordonner plusieurs nouvelles mesures d’instruction. Par ailleurs, rappelons ici encore que le juge des référés ne peut prendre que des mesures provisoires et ne peut prendre de décision irréversible. L’ordonnance du 14 février 2014 prend de plus soin de préciser assez longuement quel est l’office du Juge du référé liberté et précise notamment de vérifier si l’exécution d’une décision objet d’un tel référé « porterait de manière irréversible une atteinte à la vie ».
A mon sens, ces mesures d'instruction ne peuvent avoir pour seul objet de vérifier l'actualité des résultants de la première procédure d'expertise collégiale. Ces mesures d’instructions ont pour principal intérêt d’envoyer un message clair au Parlement : la loi Léonetti du 22 avril 2005 doit être complétée et le débat parlementaire doit être repris à la lumière des enseignements de cette dramatique affaire. Une chose est certaine : ce n’est pas le Juge qui peut trancher un tel débat.
Une décision de sursis à statuer et deux mesures d’instruction
Aux termes de cette ordonnance du 16 janvier 2014, le Conseil d’Etat a décidé de surseoir à statuer sur les demandes qui lui étaient présentées, le temps de procéder à deux mesures d’instruction.
En premier lieu, le Conseil d’Etat a confié une expertise sur l’état clinique de M Lambert à un collège de trois médecins spécialisés en neurosciences qui seront désignés par le président de la section du contentieux du Conseil d’Etat, sur proposition du Président de l’Académie nationale de médecine, du président du Comité consultatif national d’éthique et du président du Conseil national de l’Ordre des médecins. Au terme d’une mission assez détaillée par l’ordonnance elle-même, le rapport de ces trois médecins devra être remis, dans un délai de deux mois.
En deuxième lieu, le Conseil d’Etat ne se borne pas à solliciter une expertise médicale. Il sollicite également, de la part de l’Académie nationale de médecine, du Comité consultatif national d’éthique du Conseil national de l’Ordre des médecins et de M Jean Léonetti qui a défendu la loi du 22 avril 2005 « des observations écrites de caractère général de nature à l’éclairer utilement sur l’application des notions d’obstination déraisonnable et de maintien artificiel de la vie au sens de l’article L. 1110-5 du code de la santé publique, en particulier à l’égard des personnes qui sont, comme M. Lambert, dans un état pauci-relationnel »
Ces deux mesures d’instructions sont à elles seules riches de sens. Le premier d’entre eux étant qu’il convient sans doute de réorganiser un débat parlementaire pour compléter ou préciser les termes de la loi du 22 avril 2005 relative aux droits des patients en fin de vie. On relèvera notamment qu’il n’est pas commun qu’un Juge sollicite ses observations écrites de la part de celui qui a pu écrire, voter ou rapporter une loi dont l’interprétation peut poser difficulté. On relèvera également que c’est aussi et sans doute parce que la procédure collégiale destinée à éclairer la décision du médecin appelé à se prononcer sur l’arrêt du traitement est « ancienne » ou insuffisante que ces mesures d’instructions sont rendues nécessaires.
L’intérêt de ces mesures d’instruction
Sur le fond, on peut comprendre que le Conseil d’Etat, statuant pour la première fois sur une telle problématique, entende rendre une décision la plus incontestable possible. Toutefois, ces deux mesures d’instruction peuvent prêter à débat et, sans doute, donner des indications sur ce que sera la décision du Conseil d’Etat dans deux mois.
En premier lieu, d’aucuns s’interrogeront sur la demande de consultation adressée à M Jean Léonetti. L’expertise et l’intérêt de la réflexion de ce parlementaire sont certains mais la question est la suivante : en quelle qualité M Léonetti va-t-il écrire ? Car il ne peut, juridiquement être considéré comme l’auteur d’une loi dont le seul auteur est le Parlement tout entier. Par ailleurs, il serait singulier que le Juge demande à un élu, aussi important ait été son rôle, de présenter une interprétation « officielle » d’une loi. C’est bien au Juge lui-même de procéder à cette interprétation. Par ailleurs, la procédure de consultation prévue à l’article R.625-3 du code de justice avait davantage été pensée pour éclairer le Juge sur des considérations techniques et non sur une interprétation juridique.
En deuxième lieu, ces mesures d’instruction démontrent-elles à elles seules que la décision médicale contestée procède d’une expertise insuffisante ? Ce qui signifierait dans l’affirmative que la décision du 11 janvier 2014 est illégale ?
Le seul fait d’ordonner ces mesures d’instruction pose la question de l’articulation entre cette nouvelle expertise et celle prévue par la loi qui avait été conduite et qui a abouti à la décision contestée devant le juge. Il est permis de penser que si la première procédure administrative avait été pleinement satisfaisante, si elle avait complètement permis d’éclairer le médecin sur tous les paramètres de la décision à prendre, il n’aurait pas été nécessaire d’ordonner une nouvelle expertise.
Il sera sans doute délicat de juger légale la décision litigieuse du 11 janvier 2014 alors qu’il aura été nécessaire d’ordonner une deuxième expertise médicale. Certes, le vice-président du conseil d’Etat prend soin de préciser dans sa déclaration que cette nouvelle expertise ne signifie pas que la première serait insuffisante mais simplement trop ancienne et nécessitant d’être actualisée. On imagine cependant mal que le juge, en référé, puisse systématiquement demander l’actualisation des résultats d’une procédure. Et en réalité, la première procédure est peut-être insuffisante au motif même qu’elle n’a pas permis de rapprocher les dates des examens réalisés de la date de prise de décisions sur l’arrêt du traitement.
L’ordonnance est sur ce point assez sévère avec l’utilité voire la régularité de la première procédure
« 18. Considérant qu’il revient au Conseil d’Etat, saisi de cette contestation, de s’assurer, au vu de l’ensemble des circonstances de l’affaire, qu’ont été respectées les conditions mises par la loi pour que puisse être prise une décision mettant fin à un traitement dont la poursuite traduirait une obstination déraisonnable ; 19. Considérant qu’il est nécessaire, pour que le Conseil d’Etat puisse procéder à cette appréciation, qu’il dispose des informations les plus complètes, notamment sur l’état de la personne concernée ; qu’en l’état des éléments versés dans le cadre de l’instruction, le bilan qui a été effectué par le Coma Science Group du centre hospitalier universitaire de Liège et qui a conclu, ainsi qu’il a été dit, à un « état de conscience minimale plus », remonte à juillet 2011, soit à plus de deux ans et demi ; que les trois médecins dont l’avis, au titre de consultants extérieurs au centre hospitalier universitaire de Reims, a été sollicité dans le cadre de la procédure collégiale engagée, se sont principalement prononcés sur les aspects éthiques et déontologiques d’un arrêt de traitement et non sur l’état médical du patient qu’ils n’ont pas examiné ; qu’ainsi que cela a été indiqué lors de l’audience de référé, le dossier médical de M. U… n’a pas été versé dans son intégralité au cours de l’instruction de la demande de référé ; que des indications divergentes ont été données dans le cadre de l’instruction et au cours de l’audience »
Certes, en absolue théorie, le Conseil d’Etat pourrait juger que la décision litigieuse est légale même si elle procède d’une procédure qui n’a pas permis d’éclairer suffisamment le médecin compétent puis le juge sur tous les paramètres de la situation de M Lambert. Une procédure peut être insuffisante mais légale dès lors qu’elle a été organisée conformément à ce que la loi prescrit. La faute en revient alors au législateur. Mais admettons que, dans les circonstances de la présente affaire, ce raisonnement est assez théorique et serait difficilement compris.
On relèvera que cette précise - ces mesures d'instruction révèlent-elles l'insuffisance de la première procédure organisée à la demande du médecin de M Lambert ? - est au cœur de la déclaration de M Sauvé :
"Le Conseil d’État ne met pas en cause la qualité des informations médicales qui figurent au dossier. Mais le bilan le plus complet faisant appel à une expertise externe date de plus de deux ans et demi et des indications divergentes ont été émises quant à l’état clinique de M. Lambert. Le Conseil d’État souhaite donc disposer des informations les plus complètes et récentes par la réalisation d’une nouvelle expertise."
Certes. Reste que le Juge des référés du Tribunal administratif de Chalons-en Champagne s'est prononcé quelques jours après la décision litigieuse du 11 janvier 2014. Si les données procédant de la première procédure sont trop anciennes pour le juge c'est qu'elles l'étaient également pour le médecin...
En troisième lieu, l’exploitation des résultats de cette nouvelle expertise sera sans doute particulièrement problématique. D’une part, il est fort peu probable que ces rapport et consultations offrent une solution claire : l’enjeu est bien trop complexe. Ces rapports comporteront en outre, à l’exception sans doute de consultation de M Léonetti, une expertise scientifique, médicale, éthique. Or, le Juge juge en droit. Et je persiste à penser que ces mesures d’instructions démontrent tout de même que la première procédure d’expertise collégiale apparaît insuffisante pour le Conseil d’Etat.
Une décision exceptionnelle
Il convient de souligner que l’actualité récente est marquée par la lecture de plusieurs décisions du Juge administratif rendues en référé. Il est pourtant moins fréquent que des décisions de référé retiennent l’attention que celles au fond. Pourtant, c’est bien au terme d’une procédure de référé que le Conseil d’Etat s’apprête ici à rendre une décision « exceptionnelle » qui marquera inévitablement sa jurisprudence et produira des conséquences, y compris législatives.
Le caractère exceptionnel de ce contentieux est également signalé par la « déclaration » que le vice-président du Conseil d’Etat a publiée, sur le site internet du Conseil d’Etat, en même temps que l’ordonnance. Cette déclaration est très intéressante car, notamment, elle témoigne de la crainte du Juge que sa décision de sursis à statuer, laquelle va reporter dans le temps sa décision définitive,
Cette décision est également remarquable en ce qu’elle interroge fortement l’office et en montre également, les limites. Le Juge administratif est ici saisi de la légalité d’une décision et non de son « opportunité ». Par ailleurs, le juge des référés ne peut prendre de mesure à caractère « irréversible ». Ce que souligne très justement M Jean-Marc Sauvé : « Compte tenu de l’extrême gravité de la situation dont il est saisi et du caractère potentiellement irréversible de sa décision, le Conseil d’État demande une expertise médicale complémentaire ».
Enfin, cette ordonnance du Conseil d’Etat se caractérise à première lecture par sa densité – nombre d’éléments du dossier sont ainsi mentionnés dans une décision assez longue – et sa rigueur.
La loi « Léonetti » du 22 avril 2005 est applicable
L’ordonnance du Conseil d’Etat prend soin de mentionner l’ensemble des dispositions du code de la santé publique, dans leur rédaction issue de la loi du 22 avril 2005. L’une des premières questions de droit à résoudre est en effet celle de l’identification des règles de droit applicables à la situation de M Vincent Lambert :
« 10. Considérant, d’une part, que les dispositions de l’article L. 1110-5 du code de la santé publique sont énoncées dans ce code au titre des droits garantis par le législateur à toutes les personnes malades ; que celles de l’article L. 1111-4 sont au nombre des principes généraux, affirmés par le code de la santé publique, qui sont relatifs à la prise en considération de l’expression de la volonté de tous les usagers du système de santé ; que l’article R. 4127-37 détermine des règles de déontologie médicale qui imposent des devoirs à tous les médecins envers l’ensemble de leurs patients ; qu’il résulte des termes mêmes de ces dispositions et des travaux parlementaires préalables à l’adoption de la loi du 22 avril 2005 qu’elles sont de portée générale et sont applicables à l’égard de M. U… comme à l’égard de tous les usagers du système de santé ».
La situation de M Vincent Lambert, patient qui ne semble plus en état d’exprimer une volonté, relève bien des dispositions de la loi du 22 avril 2005. Point relevé par Jean Léonetti dans un communiqué de presse. Une loi qui devra faire l'objet d'un débat prolongé comme l'a relevé une autre parlementaire, Mme Sabine Buis.
L’exercice « particulier » des pouvoirs du Juge des référés
Cette ordonnance du Conseil d’Etat du 14 février 2014 appelle la même question que la décision frappée d’appel du Tribunal administratif de Chalons en Champagne, du 16 janvier 2014 : que peut ou ne peut pas faire le juge ?
Avant toute chose, rappelons que le Juge administratif est tout d’abord compétent pour exercer un contrôle de la légalité d’une décision, en l’espèce celle de la décision de mettre un terme au traitement de M Vincent Lambert. Un contrôle de légalité pas un contrôle d’opportunité ni un exercice revenant à écrire la loi à la place du législateur. En outre, c’est ici le juge du référé liberté qui est saisi. Ce dernier juge en urgence ce qui lui interdit de prendre des mesures définitives et irréversibles. Ce qui explique sans doute en partie la solution retenue par le Juge des référés du Tribunal administratif de Châlons-en-Champagne.
L’ordonnance « M Vincent Lambert » rendue ce 14 février 2014 comporte un développement très intéressant du point de vue de la procédure contentieuse : le Conseil d’Etat prend soin de préciser qu’il exerce ici ses pouvoirs de manière « particulière » :
« 5. Considérant toutefois qu’il appartient au juge des référés d’exercer ses pouvoirs de manière particulière, lorsqu’il est saisi sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative d’une décision, prise par un médecin sur le fondement du code de la santé publique et conduisant à interrompre ou à ne pas entreprendre un traitement au motif que ce dernier traduirait une obstination déraisonnable et que l’exécution de cette décision porterait de manière irréversible une atteinte à la vie ; qu’il doit alors, le cas échéant en formation collégiale, prendre les mesures de sauvegarde nécessaires pour faire obstacle à son exécution lorsque cette décision pourrait ne pas relever des hypothèses prévues par la loi, en procédant à la conciliation des libertés fondamentales en cause, que sont le droit au respect de la vie et le droit du patient de consentir à un traitement médical et de ne pas subir un traitement qui serait le résultat d’une obstination déraisonnable ; que, dans cette hypothèse, le juge des référés ou la formation collégiale à laquelle il a renvoyé l’affaire peut, le cas échéant, après avoir suspendu à titre conservatoire l’exécution de la mesure et avant de statuer sur la requête dont il est saisi, prescrire une expertise médicale et solliciter, en application de l’article R. 625-3 du code de justice administrative, l’avis de toute personne dont la compétence ou les connaissances sont de nature à éclairer utilement la juridiction »
Le Conseil d’Etat combine ici plusieurs dispositions qui n’avaient pas forcément été pensées et rédigées pour s’associer entre elles. La possibilité d’ordonner, après audience publique, une mesure d’instruction est déjà remarquable. La possibilité de solliciter, en référé, une consultation écrite au titre de l’article R.625-3 du code de justice administrative.
En définitive, j'ai le sentiment que les mesures d'instruction qui viennent d'être ordonnées auront pour principal objet, à terme, d'éclairer le débat parlementaire dont la tenue a déjà été annoncé par le Président de la République.
Arnaud Gossement
Selarl Gossement Avocats
Pour aller plus loin :
L’ordonnance du Conseil d’Etat du 14 février 2014 peut être lue ici
La déclaration de M. Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d’Etat, peut être lue ici
Le communiqué de M Jean Léonetti député qui a défendu la loi du 22 avril 2005
Le communiqué de Sabine Buis, députée de l’Ardèche
Ma note sur la décision du 16 janvier 2014 du Tribunal administratif de Chalons en Champagne peut être lue ici.
Jeu de briques
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