[Loi ALUR ] Schéma régional des carrières : passage à l’ère de l’économie circulaire

A compter de ce mercredi 29 janvier, le Sénat débattra en deuxième lecture du projet de loi d’accès au logement à l’urbanisme et un urbanisme rénové. L’occasion de faire un focus sur une réforme importante qui va dans le bon sens : la création du schéma régional des carrières.

Le dossier législatif de ce projet de loi peut être consulté sur le site de l’Assemblée nationale.
Paradoxalement, c’est au sein d’un projet de loi défendue au Parlement par la Ministre en  charge de l’urbanisme et au sein d’un titre spécifiquement consacré à l’urbanisme qu’est inscrite une réforme importante pour la police des carrières : la création du schéma régional des carrières.
Une réforme qui réalise un équilibre réussi entre écologie et économie :

1. en élevant l'échelle de planification, du département à la région;
2. en élargissant l'éventail des enjeux pris en compte pour planifier l'activité des carrières de manière à en avoir une vision globale ;
3. en passant d'une logique "site par site" à une planification de l'activité générale d'extraction, logistique comprise ;
4. en intégrant les ressources ainsi exploitées dans une problématique plus générale de consommation sobre circulaire des ressources
5. en élargissant la procédure de consultation.

La nouvelle échelle et la nouvelle fonction du schéma des carrières
Jusqu’à présent la planification de l’activité des carrières était assurée par le « schéma départemental des carrières ». Le régime juridique était notamment défini à l’article L.515-3 du code de l’environnement :

« Le schéma départemental des carrières définit les conditions générales d'implantation des carrières dans le département. Il prend en compte l'intérêt économique national, les ressources et les besoins en matériaux du département et des départements voisins, la protection des paysages, des sites et des milieux naturels sensibles, la nécessité d'une gestion équilibrée de l'espace, tout en favorisant une utilisation économe des matières premières. Il fixe les objectifs à atteindre en matière de remise en état et de réaménagement des sites.
Le schéma départemental des carrières est élaboré après consultation du plan régional de l'agriculture durable mentionné à l'article L. 111-2-1 du code rural et de la pêche maritime.
Il est approuvé, après avis du conseil général, par le préfet. Il est rendu public dans des conditions fixées par décret.
Les autorisations et enregistrements d'exploitation de carrières délivrées en application du présent titre doivent être compatibles avec ce schéma.
Le schéma départemental des carrières doit être compatible ou rendu compatible dans un délai de trois ans avec les dispositions du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux et du schéma d'aménagement et de gestion des eaux, s'il existe. »

Les caractéristiques du schéma départemental des carrières étaient donc les suivantes :

• Il s’agissait d’un schéma départemental. Lequel devait « prendre en compte » « les ressources et les besoins en matériaux du département et des départements voisins. La loi ALUR qui est sur le point d’être votée change l’échelle de ce document qui deviendra un schéma régional des carrières.
• Le schéma départemental était approuvé par le Préfet sur avis du Conseil général
• Les autorisations ou enregistrements de carrières au titre de la police ICPE devaient être « compatibles » avec ce schéma
• Le schéma départemental des carrières devait être lui-même compatible avec le SDAGE ou le SAGE.

Le I du nouvel article L.515-3 du code de l’environnement devrait être ainsi rédigé :

« Art. L. 515-3. - I. -Le schéma régional des carrières définit les conditions générales d'implantation des carrières et les orientations relatives à la logistique nécessaire à la gestion durable des granulats, des matériaux et des substances de carrières dans la région. Il prend en compte l'intérêt économique national et régional, les ressources, y compris marines et issues du recyclage, ainsi que les besoins en matériaux dans et hors de la région, la protection des paysages, des sites et des milieux naturels sensibles, la préservation de la ressource en eau, la nécessité d'une gestion équilibrée et partagée de l'espace, l'existence de modes de transport écologiques, tout en favorisant les approvisionnements de proximité, une utilisation rationnelle et économe des ressources et le recyclage. Il identifie les gisements potentiellement exploitables d'intérêt national ou régional et recense les carrières existantes. Il fixe les objectifs à atteindre en matière de limitation et de suivi des impacts et les orientations de remise en état et de réaménagement des sites. »

Cette rédaction comporte de nombreux ajouts.   
En premier lieu, le schéma départemental des carrières devient le schéma régional des carrières. La planification de l’activité passe du niveau départemental au niveau régional, ce qui est certainement une bonne idée pour avoir une vision plus large et plus stratégique des enjeux et des besoins.
En deuxième lieu, on notera que le schéma régional des carrières n’a pas pour seul  objet le site même de la carrière mais doit envisager « la logistique nécessaire à la gestion durable des granulats, des matériaux et des substances de carrières dans la région ». L’insertion de cette référence à la « logistique » est neuve est très intéressante. Le schéma n’aura pas pour seule vocation de déterminer où l’on peut ou non autoriser l’exploitation d’une carrière. Il devra permettre d’appréhender une activité économique dans sa globalité.
En troisième lieu, l’éventail des ressources qui sera étudié par le schéma régional des carrières et bien plus large. Outre les ressources « marines », le nouveau schéma devra également évaluer le gisement de ressources « issues du recyclage ». Le terme « recyclage est d’ailleurs employé à deux reprises. L’activité de carrière devra être organisée en tenant compte des ressources issues du recyclage mais, plus encore, elle aura aussi pour objet de « favoriser » le recyclage.
Ce lien établi entre une activité industrielle « historique » et une exigence assez récente – celle du recyclage » est très intéressant et bienvenu. A l’évidence, l’étude et la gestion globale des matières premières – primaires ou secondaires - et des ressources seront profitables, non seulement pour les ressources elles-mêmes mais également pour l’activité de carrière elle-même, dont les besoins seront sans doute mieux évalués et donc acceptés.
En quatrième lieu, la volonté d’une gestion large de l’enjeu est traduite à plusieurs endroits dans ce texte. C’est ainsi que le schéma régional des carrières devra prendre en compte, non seulement les enjeux liés à l’environnement (« la protection des paysages, des sites et des milieux naturels sensibles, la préservation de la ressource en eau, la nécessité ») mais également ceux relatifs à l’aménagement du territoire (« une gestion équilibrée et partagée de l'espace ») ainsi que celui qui s’attache aux transports (« l'existence de modes de transport écologiques »).
Le schéma régional des carrières et les autres documents de planification
Le II de l’article L.515-3 du code de l’environnement dans sa nouvelle rédaction devrait prévoir la « consultation » d’autres documents de planification : 

« II. - Le schéma régional des carrières est élaboré par le préfet de région.
« Le contenu du schéma, les modalités et les conditions de son élaboration, de sa révision et, le cas échéant, de sa modification sont précisés par décret en Conseil d'État.
« Le schéma régional des carrières est élaboré après consultation :
« 1° Du plan régional de l'agriculture durable mentionné à l'article L. 111-2-1 du code rural et de la pêche maritime ;
« 2° Des schémas départementaux ou interdépartementaux des déchets de chantier du bâtiment et de travaux publics ou, pour l'Île-de-France, du schéma régional de ces déchets prévus à l'article L. 541-14 du présent code"

Ainsi, l’élaboration du schéma régional des carrières devra être réalisée après consultation,

• D’une part, du plan régional de l'agriculture durable
• D’autre part, des schémas départementaux ou interdépartementaux des déchets de chantier du bâtiment et de travaux publics ou, pour l'Île-de-France, du schéma régional de ces déchets

Ainsi, la loi ALUR organise un lien entre l’élaboration du document de planification des carrières et celle des documents intéressant, soit l’activité agricole, soit la gestion des déchets de chantier. Sur la forme, il conviendra d’attendre un décret en Conseil d’Etat pour étudier les modalités de cette consultation et sa portée pour le contenu et la légalité du schéma régional des carrières. Sur le fond, cette articulation entre les activités de carrière, d’agriculture est la bienvenue.

De même, toujours dans un objectif d’économie circulaire, l’articulation entre l’activité de carrière et la gestion des déchets de chantier doit permettre une meilleure utilisation des ressources.
Outre cette procédure de « consultation » en cours d’élaboration, le nouvel article L.515-3 du code de l’environnement organise l’articulation entre le schéma régional des carrières et d’autres documents.
Ainsi, le schéma régional des carrières « prend en compte » le schéma régional de cohérence écologique :

« III. - Le schéma régional des carrières prend en compte le schéma régional de cohérence écologique et précise les mesures permettant d'éviter, de réduire et, le cas échéant, de compenser les atteintes aux continuités écologiques que sa mise en oeuvre est susceptible d'entraîner. »
Le schéma régional des carrières devra être compatible avec les SDAGE et SAGE :
« Le schéma régional des carrières doit être compatible ou rendu compatible dans un délai de trois ans avec les dispositions des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux et des schémas d'aménagement et de gestion des eaux, s'ils existent."

Dans le sens inverse, le SCOT, dont le régime juridique est profondément modifié par la loi ALUR, mais aussi, en l’absence de SCOT, les PLU, POS et cartes communales « prennent en compte » les schémas régionaux des carrières :

« Les schémas de cohérence territoriale et, en l'absence de schéma de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme, les plans d'occupation des sols ou les cartes communales prennent en compte les schémas régionaux des carrières, le cas échéant dans un délai de trois ans après la publication de ces schémas lorsque ces derniers leur sont postérieurs".

On notera que cette exigence de prise en compte du schéma régional  des carrières par le SCOT sera inscrite à l’article L.111-1-1 du code de l’urbanisme, conformément à ce que dispose l’article 58 du projet de loi ALUR :

« I. - Le code de l'urbanisme est ainsi modifié :
1° L'article L. 111-1-1 est ainsi rédigé :
« Art. L. 111-1-1.
« II. - Les schémas de cohérence territoriale et les schémas de secteur prennent en compte, s'il y a lieu :
(..)
« 5° Les schémas régionaux des carrières. »

Une procédure de consultation élargie
La réforme du schéma régional des carrières repose sur l’équilibre suivant. D’une part, cet instrument de planification passe d’une logique d’interdiction et « site par site » à une logique d’appréhension globale des enjeux. D’autre part, la procédure d’élaboration du schéma est considérablement élargie. L’idée – bonne – est la suivante : organiser l’activité et déceler les difficultés en amont plutôt qu’en aval, projet par projet.
La procédure comprend plusieurs phases :

1. Une phase d’élaboration du projet de schéma qui comprend, on l’a vu, une obligation de consultation d’autres documents
2. Une phase de consultation qui comprend le recueil de nombreux avis
3. Une phase de mise à disposition du public
4. Une phase de décision, le schéma étant arrêté par le Préfet de région.

S’agissant des avis à recueillir, le futur article L.515-3 devrait disposer :

« Il est soumis à l'avis :
« a) Des formations «carrières» des commissions départementales de la nature, des paysages et des sites des départements de la région ;
« b) De l'organisme de gestion de tout parc naturel régional se trouvant dans l'emprise de la région tel que prévu à l'article L. 333-1 ;
« c) De l'établissement public d'un parc national en tant qu'il s'applique aux espaces inclus dans ce parc conformément à l'article L. 331-3.
« Il est également soumis, conformément à l'article L. 112-3 du code rural et de la pêche maritime, en cas de réduction des espaces agricoles ou forestiers, à l'avis :
« - de la chambre régionale d'agriculture ;
« - de l'Institut national de l'origine et de la qualité dans les zones d'appellation d'origine contrôlée;
« - le cas échéant, du Centre national de la propriété forestière.
« Le schéma régional des carrières est ensuite concomitamment soumis à l'avis :
« - du conseil régional ;
« - des conseils généraux des départements de la région ;
« - des préfets de région des autres régions identifiées comme consommatrices de granulats ou de substances d'intérêt régional ou national extraits dans la région ;
« - des formations «carrières» des commissions départementales de la nature, des paysages et des sites des départements, hors de la région, identifiés comme consommateurs de granulats ou de substances d'intérêt régional ou national extraits dans la région ;
« - des conseils régionaux des autres régions identifiées comme consommatrices de granulats ou de substances d'intérêt régional ou national extraits dans la région.
« Les avis sont rendus dans un délai de deux mois suivant la réception de la demande. En l'absence de réponse, ils sont réputés favorables."

Ces avis, émis par un nombre important de parties prenantes, ne lieront pas le Préfet de Région mais ils permettront d’identifier en amont toute difficulté.

S’agissant de la phase de mise à disposition du public, l’article L.515-3 du code de l’environnement devrait renvoyer à l’article L.122-8 du même code :

« Le schéma régional des carrières est mis à disposition du public en application de l'article L. 122-8 du présent code. »
S’agissant de la phase de décision, l’article L.515-3 du code de l’environnement devrait préciser :

« Il est approuvé par le préfet de région puis rendu public dans les conditions définies à l'article L. 122-10."

Le régime de compatibilité des autorisations et enregistrements ICPE demeure inchangé et reste organisé autour d’un rapport de compatibilité :

« Les autorisations et enregistrements d'exploitations de carrières délivrés en application du présent titre doivent être compatibles avec ce schéma."

Cette réforme du schéma régional des carrières va indéniablement dans le bon sens et doit permettre une planification stratégique en amont. Espérons que les débats qui seront organisés en amont, sur le projet de schéma, contribueront à ce qu'ils ne se tiennent plus dans les prétoires.

Arnaud Gossement

Selarl Gossement Avocats