Conseiller municipal et zonage d'urbanisme

La question d'un parlementaire sur la participation d'un conseiller municipal au vote concernant un PLU :

La question :

Mme Marie-Jo Zimmermann attire l'attention de M. le ministre de l'intérieur sur le cas d'une commune qui délimite les zones de son plan local d'urbanisme (PLU) ou d'une ZAC. Elle lui demande si légalement un conseiller municipal possédant un terrain à l'intérieur de l'un ou l'autre des périmètres de zonage peut participer aux délibérations. Si oui, il pourrait se faire que plus de la moitié des conseillers municipaux soient dans ce cas et elle lui demande comment le quorum des présents est alors calculé.

La réponse :

Aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales (CGCT), « sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ». Le Conseil d'État considère de manière générale que l'intérêt à l'affaire existe dès lors qu'il ne se confond pas avec « les intérêts de la généralité des habitants de la commune » (CE, 16 décembre 1994, req. n° 145370). Cependant, la simple présence du conseiller municipal ne suffit pas à remettre en cause la légalité de la délibération du conseil municipal. Le juge administratif vérifie si la participation de l'élu a été de nature à lui permettre d'exercer une influence sur le résultat du vote. L'existence d'une influence de l'élu sur le résultat du vote fait l'objet d'une appréciation par le juge administratif au regard du cas d'espèce. Ainsi, une délibération du conseil municipal est illégale lorsqu'un conseiller intéressé a pris une part importante aux débats et a participé au vote de la délibération adoptée par 14 voix contre 13 (CE, 27 juin 1997, req. n° 122044). Le Conseil d'État a également jugé qu'à supposer même qu'il n'ait pas pris part au vote, la participation d'un conseiller intéressé à l'affaire n'avait pas été sans influence sur le résultat du vote, alors même que celui-ci avait été acquis à l'unanimité (CE, 9 juillet 2003, req. n° 248344). Par ailleurs, dans la mesure où le maire, associé de la société civile immobilière à laquelle la commune vendait des parcelles, présidait la séance du conseil municipal et était présent au vote qui avait eu lieu à main levée, une telle participation était de nature à exercer une influence sur la délibération du conseil municipal (CE, 17 novembre 2010, req. n° 338338). En revanche, la participation d'un adjoint au maire, propriétaire de parcelles dont le classement avait été modifié, à la délibération du conseil municipal, n'était pas de nature à rendre la procédure irrégulière dès lors qu'il avait quitté la salle au moment du vote et n'avait pas pris une part active aux réunions préparatoires. Le Conseil d'État a jugé que l'élu était bien intéressé à l'affaire mais n'avait pas été en mesure d'exercer une influence décisive sur la délibération (CE, 30 décembre 2002, req. n° 229099). Dans un arrêt du 4 novembre 2011, la cour administrative d'appel de Lyon a considéré que, dans le cas d'espèce, la circonstance qu'un conseiller municipal, attributaire des biens d'une section de commune, ait « assisté aux débats du conseil municipal sans prendre part au vote de la délibération » n'était pas « de nature à lui donner la qualité de personne intéressée à l'affaire au sens des dispositions de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales » (CAA Lyon, 4 novembre 2011, req n° 11LY01345). En conséquence, il convient qu'un conseiller municipal intéressé par la fixation du zonage d'un plan local d'urbanisme ne prenne pas part à la délibération, de façon à éviter de remettre en cause la légalité de cet acte. Si plusieurs conseillers sont dans le même cas, une autre condition de validité des délibérations du conseil municipal est à apprécier, celle du quorum : au moins la majorité des membres doit être effectivement physiquement présente. Le quorum doit être atteint à l'ouverture de la séance mais aussi à l'occasion de l'examen de chaque question (Conseil d'Etat, 23 mars 1988, n° 67694, Lefèvre). Il dépend de la présence des conseillers et non de leur participation effective aux votes. C'est ainsi que si des conseillers présents s'abstiennent de voter, cette circonstance est sans incidence sur le quorum (Conseil d'Etat, 26 mars 1915, Canet, Lebon p 100). De même, la décision de conseillers municipaux présents pendant la discussion de sortir au moment du vote équivaut à une abstention et n'affecte pas le quorum. Si le quorum n'est cependant pas atteint, il revient au maire de lever la séance et provoquer une seconde réunion, avec un délai d'au moins trois jours francs, pour laquelle aucune condition de quorum ne sera alors exigée.