Ce samedi 26 octobre, dans le cadre de la discussion du projet de loi pour l’accès au Logement et un urbanisme rénové (ALUR), le Sénat a voté un amendement de M Vandierendonck qui insère un nouvel article 84 bis au sein du texte. Un article qui comporte une série de dispositions qui modifient en profondeur le code de l’environnement et le cadre juridique applicable aux sols pollués.
De manière générale, les dispositions votées par le Sénat ce 26 octobre, dans le cadre de l’examen du projet de loi ALUR vont, principalement :
- Modifier le régime juridique de l’information en matière environnementale pour renforcer les connaissances en matière de sols pollués : création de zones de vigilance et d’une cartographie des anciens sites industriels
- Autoriser l’exploitant d’une ICPE à transférer son obligation de remise à un tiers, sous le contrôle de l’administration ;
- Obliger le propriétaire d’un terrain situé en zone de vigilance à procéder à une étude de sols et à informer son acquéreur ou son locataire
- Simplifier le régime des servitudes ICPE.
Notons que la principale mesure de cette réforme tient sans doute au recours renforcé à la convention de droit privé : contrat de transfert de l’obligation de remise en état, information (pré)contractuelle du futur locataire ou acquéreur.
Le principe d’indépendance des législations urbanisme / environnement
Le principe d’indépendance des législations urbanisme / environnement vit sans doute ses derniers jours, à supposer qu’il existe encore. Le projet de loi « ALUR » le démontre : les documents locaux d’urbanisme sont des vecteurs du droit de l’environnement et l’adossement à ces derniers des documents identifiant les « zones de vigilance » y contribuera. La frontière entre le droit de l’environnement et celui de l’urbanisme est donc de plus en plus ténue. C’est ainsi que, dans le cadre d’un projet de loi consacré au logement et à l’urbanisme, les sénateurs viennent d’adopter un amendement qui modifie plusieurs dispositions du code de l’environnement en matière d’information et de remise en état des sols pollués. Des dispositions qui avaient été écartés du projet de loi lors de sa première lecture à l’Assemblée nationale mais qui ont été réintroduites par voie d’amendement parlementaire au Sénat. Le but : accélérer la réhabilitation des friches industrielles pour permettre leur constructibilité. Ces dispositions impriment une évolution importante du principe pollueur payeur et mériteraient sans doute une concertation élargie de tous les acteurs concernés tant ses conséquences sont nombreuses.
Il convient toutefois de s’interroger sur la cohérence de ce texte avec d’autres, notamment la proposition de loi actuellement débattue au Sénat « visant à reconquérir l’économie réelle » et dont le titre IV comporte des mesures précisément rédigées pour sanctuariser les sites industriels et les réserver à cette activité.
L’évolution du principe pollueur payeur
Alors que le principe pollueur payeur appelait jusqu’alors l’administration à concentrer sur la recherche de l’auteur d’une pollution ou le dernier exploitant d’un site industriel, le projet de loi tend à ouvrir l’éventail des acteurs concernés par les obligations de réalisation d’études de sol et de remise en état. Nous passons en effet ici et progressivement d’une logique du pollueur payeur à celle du tiers payeur et le contrat de droit privé est appelé à jouer un plus grand rôle qu’à l’heure actuelle. En d’autres termes, nous passons d’une logique de défiance à celle d’une plus grande confiance envers les exploitants, dans un contexte politique plus favorable à la mise en valeur de l’activité industrielle. Dans ce contexte, la décision et la sanction administratives sont appelés à ne plus conserver le monopole des instruments utilisés pour tenter de répondre à la problématique des sols pollués. Pourquoi pas. Mais les dispositions présentées ci-après n’échappent pas à la critique de la complexité voire, parfois, de l’imprécision. Et ce transfert de responsabilité de l’amont vers l’aval n’est pas sans poser de nouvelles difficultés, notamment pour les propriétaires du foncier concerné. La nouvelle obligation d’études de sols et l’évolution du régime juridique de la location ou de la vente de ces terrains appellent les propriétaires et futurs propriétaires à une connaissance de ces nouvelles règles. A défaut, ces nouvelles obligations, si elles ne sont pas anticipées peuvent lourdement impacter le coût de réalisation d’un projet de travaux.
Voici donc la principale innovation de l’article 84 bis du projet de loi ALUR : le principe du tiers payeur. Pour libérer le foncier et ne pas attendre la fin de contentieux longue durée sur l’identification du débiteur de l’obligation de remise en état, il est proposé de permettre un transfert de l’obligation de remise en état elle-même :
« Art. L. 512-21. - I. - Lors de la mise à l’arrêt définitif d’une installation classée pour la protection de l’environnement ou postérieurement à cette dernière, un tiers intéressé peut demander au représentant de l’État dans le département de se substituer à l’exploitant, avec son accord, pour réaliser les travaux de réhabilitation en fonction de l’usage que ce tiers envisage pour le terrain concerné. »
Il était déjà possible pour un exploitant de conclure une convention de droit privé avec un tiers pour que ce dernier assume la réhabilitation d’un site. Reste que cette convention n’était pas opposable à l’administration et que l’obligation de police administrative attachée à la remise en état restait dans le patrimoine de l’exploitant ou du dernier exploitant d’un site contaminé.
Une insécurité juridique permanente pesait sur l’exploitant (mais continuera en partie de peser) : sa responsabilité pouvait être recherchée des années après la cessation d’activité et aucun transfert définitif de cette responsabilité à un tiers volontaire n’était possible. L’idée donc de permettre à un tiers qui le souhaite d’assurer cette obligation en lieu et place de son débiteur premier se comprend donc. Ainsi que la volonté du législateur de contribuer au dégel de terrains, notamment dans le nord de la France, témoins de l’héritage parfois mal géré de la révolution industrielle. Mais comme toute règle, celle-ci peut avoir ses effets non désirés. C’est le fameux risque de création de « lessiveuses » uniquement destinés à financer à la place du « pollueur » une obligation historiquement à sa charge. C’est surtout le risque de la complexité doit être étudié.
En effet, alors que cette réforme a pour but principal de renforcer le recours au contrat, ce même recours est assorti d’une série de garanties destinées à permettre à l’administration d’exercer son contrôle, non plus sur l’exploitant mais sur le tiers a qui aura été transféré l’obligation de remise en état. L’acte administratif unilatéral n’est pas tout à fait abandonné.
Les paragraphes II à VIII de ce nouvel article L.512-21 créent un ensemble de garanties qui viennent encadrer le transfert de l’obligation de remise en état :
« II. - Lorsque l’usage ou les usages envisagés par le tiers demandeur sont d’une autre nature que ceux définis, selon le cas, en application des articles L. 512-6-1, L. 512-7-6 ou L. 512 12-1, le tiers demandeur recueille l’accord du dernier exploitant, du maire ou du président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d’urbanisme, et s’il ne s’agit pas de l’exploitant, du propriétaire du terrain sur lequel est sise l’installation.
« III. - Le tiers demandeur adresse au représentant de l’État dans le département un mémoire de réhabilitation définissant les mesures permettant d’assurer la compatibilité entre l’usage futur envisagé et l’état des sols.
« IV. - Le représentant de l’État dans le département se prononce sur l’usage proposé dans le cas visé au II et peut prescrire au tiers demandeur les mesures de réhabilitation nécessaires pour l’usage envisagé.
« V. - Le tiers demandeur doit disposer de capacités techniques suffisantes et de garanties financières couvrant la réalisation des travaux de réhabilitation définis au IV pour assurer la compatibilité entre l’état des sols et l’usage défini. Ces garanties sont exigibles à la première demande.
« Toute modification substantielle des mesures prévues dans le mémoire de réhabilitation rendant nécessaires des travaux de réhabilitation supplémentaires pour assurer la compatibilité entre l’état des sols et le nouvel usage envisagé peut faire l’objet d’une réévaluation du montant des garanties financières.
« VI. - Les arrêtés préfectoraux prévus au présent article peuvent faire l’objet des mesures de police prévues au chapitre Ier du titre VII du livre Ier.
« VII. - En cas de défaillance du tiers demandeur et de l’impossibilité de mettre en œuvre les garanties financières mentionnées au V, le dernier exploitant met en œuvre les mesures de réhabilitation pour l’usage définies dans les conditions prévues aux articles L. 512-6-1, L. 512-7-6 et L. 512 12-1.
« VIII. - Un décret en Conseil d’État définit les modalités d’application du présent article. »
A noter tout d’abord : en cas défaillance du tiers demandeur c’est bien le débiteur initial de l’obligation de remise en état qui sera de nouveau recherché en responsabilité. L’exploitant ne peut donc tout à fait se désintéresser de l’avenir de son site. Pour le reste, soulignons que le changement d’usage du site doit être autorisé, que la réalité des capacités du tiers sera contrôlée ainsi que la constitution des garanties financières requises. Force est de constater que cette inclusion du tiers payeur ou « tiers demandeur » dans le champ de l’obligation de remise en état est aussi une source de nouveaux actes administratifs.
La création de "zones de vigilance"
L’article 84 bis du projet de loi ALUR procède tout d’abord à la modification de plusieurs articles du Livre Ier du code de l’environnement, relatifs à l’information en matière environnementale, s’agissant ici des sols pollués. Sous réserve d’une confirmation par l’Assemblée nationale, l’article L. 125-6 du code de l’environnement sera ainsi rédigé :
« Art. L. 125-6. – I. – L’État élabore, au regard des informations dont il dispose, des zones de vigilance qui comprennent les terrains où la connaissance de la pollution des sols justifie, notamment en cas de changement d’usage, la réalisation d’études de sols et de mesures de gestion de la pollution pour préserver la sécurité, la santé ou la salubrité publiques et l’environnement.
« II. – Le représentant de l’État dans le département recueille l’avis des maires des communes sur le territoire desquelles sont situés les projets de zones de vigilance, et le cas échéant, celui des présidents des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d’urbanisme. Il informe les propriétaires des terrains concernés.
« Les zones de vigilance sont arrêtées par le représentant de l’État dans le département.
« III. – Les zones de vigilance sont indiquées sur un ou plusieurs documents graphiques et annexées au plan local d’urbanisme ou au document d’urbanisme en tenant lieu, ou à la carte communale ».
Aux termes de ces dispositions, le Préfet de département est chargé d’élaborer des « zones de vigilance ». Leur vocation est précisément de permettre d’identifier des terrains pour lesquels serait requise la réalisation d’ « études de sols » et de « mesures de gestion de la pollution ». Les documents comprenant l’identification de ces zones de vigilance seront annexés aux documents locaux d’urbanisme tel le plan local d’urbanisme. Ce zonage aurait donc tout d’abord une fonction d’inventaire mais aussi d’information des maîtres d’ouvrage par l’intermédiaire des documents locaux d’urbanisme. Le projet de loi donne cependant une portée plus importante à ce zonage qui n’est donc pas uniquement informatif.
Une obligation d’étude des sols pour les constructions en zone de vigilance
L’article 84 bis modifie en effet la rédaction de l’article L.556-2 du code de l’environnement lequel serait ainsi rédigé :
« Art. L. 556-2. - Les projets de construction ou de lotissement prévus dans une zone de vigilance telle que prévue à l’article L. 125-6 font l’objet d’une étude des sols afin d’établir les mesures de gestion de la pollution à mettre en œuvre pour assurer la compatibilité entre l’usage futur et l’état des sols.
« Pour les projets soumis à permis de construire ou d’aménager, le maître d’ouvrage fournit dans le dossier de demande de permis une attestation garantissant la réalisation de cette étude des sols et de sa prise en compte dans la conception du projet de construction ou de lotissement. Cette attestation doit être établie par un bureau d’études certifié dans le domaine des sites et sols pollués, conformément à une norme définie par arrêté du ministre chargé de l’environnement, ou équivalent.
« L’attestation n’est pas requise lors du dépôt de la demande de permis d’aménager par une personne ayant qualité pour bénéficier de l’expropriation pour cause d’utilité publique, dès lors que l’opération de lotissement a donné lieu à la publication d’une déclaration d’utilité publique.
« L’attestation n’est pas requise lors du dépôt de la demande de permis de construire, lorsque la construction projetée est située dans le périmètre d’un lotissement autorisé ayant fait l’objet d’une demande comportant une attestation garantissant la réalisation d’une étude des sols et de sa prise en compte dans la conception du projet d’aménagement.
« Le présent article s’applique sans préjudice des dispositions spécifiques sur la pollution des sols déjà prévues dans les documents d’urbanisme.
« Un décret en Conseil d’État définit les modalités d’application du présent article.
Une nouvelle obligation pèse donc sur le porteur d’un projet de construction situé en zone de vigilance : faire réaliser une étude des sols par un bureau d’études agréé et selon une norme définie par le ministre de l’écologie. Cette étude des sols donnera lieu à une attestation versée au dossier de demande de permis. L’obligation de produire cette attestation reçoit deux dérogations : lorsque le projet correspond à une déclaration d’utilité publique et lorsque la construction est comprise dans un lotissement pour lequel l’étude de sols a déjà été prescrite. A n’en pas douter, cette mesure devrait faire parler d’elle. Elle aura tout d’abord un impact non négligeable sur le coût d’un projet de construction. Elle génère par ailleurs de nombreuses questions. D’aucuns s’interrogeront sur les conséquences, notamment financières, de cet élargissement du nombre des débiteurs de l’obligation d’étude de sols. Ainsi, que se passera-t-il pour les personnes qui auront acquis un terrain avant publication d’une zone de vigilance puis seront confrontées à un bouleversement de leur investissement en cas de dépôt de leur demande de permis après publication de ladite zone ? Quelles seront les conséquences d’une étude de sols réalisée par un maître d’ouvrage qui révèlera une pollution voire l’identification de son auteur ? Qui dépolluera ? Qui indemnisera le maître d’ouvrage dont le projet sera gelé ? Et que faire en cas de contradictions dans les conclusions des études de sols réalisées par plusieurs personnes dont, peut-être, l’auteur des désordres lui-même ?
La vente de terrains en zone de vigilance
Autre conséquence de la publication d’une zone de vigilance : pour la vente ou la location d’un terrain situé en son sein. Espérons ici que les zones de vigilance seront suffisamment précises et documentées pour prévenir des controverses sur l’épaisseur du trait et la localisation de tel ou tel terrain en son sein. De même, la portée de ces zones pour les terrains situés en dehors mais limitrophes sera sans doute discutée.
Le nouvel article L.125-7 du code de l’environnement devrait être ainsi rédigé :
« Sans préjudice de l’article L. 514-20 et de l’article L. 125-5, lorsqu’un terrain situé en zone de vigilance mentionnée à l’article L. 125-6 fait l’objet d’un contrat de vente ou de location, le vendeur ou le bailleur du terrain est tenu d’en informer par écrit l’acquéreur ou le locataire. Il communique les informations rendues publiques par l’État, en application de l’article L. 125-6. L’acte de vente ou de location atteste de l’accomplissement de cette formalité.
« À défaut et si une pollution constatée rend le terrain impropre à la destination précisée dans le contrat, dans un délai de deux ans à compter de la découverte de la pollution, l’acquéreur ou le locataire a le choix de demander la résolution du contrat ou, selon le cas, de se faire restituer une partie du prix de vente ou d’obtenir une réduction du loyer. L’acquéreur peut aussi demander la réhabilitation du terrain aux frais du vendeur lorsque le coût de cette réhabilitation ne paraît pas disproportionné par rapport au prix de vente.
« Un décret en Conseil d’État définit les modalités d’application du présent article. »
Notons tout d’abord que ces nouvelles dispositions doivent s’articuler avec celles de l’article L.514-20 du même code, dont la rédaction sera également modifiée. Il conviendra donc de distinguer le régime juridique de la vente ou location de terrains, anciennement industriels, compris ou non en zone de vigilance. Plusieurs régimes coexisteront donc. Ces nouvelles dispositions imposent au vendeur ou au bailleur une obligation d’information sur l’existence d’une telle zone. Obligation qui sera matérialisée par une attestation dont le contenu et le formalisme seront précisés par voie réglementaire. Des dispositions qui donneront immanquablement lieu à interprétations divergentes. Nul doute que les termes « si une pollution constatée rend le terrain impropre à la destination précisée dans le contrat » seront discutés un jour devant le Juge du contrat tant il sera délicat d’estimer avec précision à partir de quel point ou seuil la qualité d’un terrain s’oppose ou non à la réalisation d’un projet de construction en fonction des coûts initialement projetés par le maître d’ouvrage.
La réforme des conditions de vente d’un terrain pollué
L’article 84 bis du projet de loi modifie la rédaction du dernier alinéa de l’article L. 514-20 du code de l’environnement, lequel est ainsi rédigé :
« À défaut, et si une pollution constatée rend le terrain impropre à la destination précisée dans le contrat, dans un délai de deux ans à compter de la découverte de la pollution, l’acheteur a le choix de demander la résolution de la vente ou de se faire restituer une partie du prix ; il peut aussi demander la réhabilitation du site aux frais du vendeur, lorsque le coût de cette réhabilitation ne paraît pas disproportionné par rapport au prix de vente. »
Cette rédaction est destinée à harmoniser les différents régimes juridiques de cession d’un bien affecté d’une pollution de sol. Toutefois, il n’est pas certain que cette multiplication des fondements juridiques de l’action de l’acquéreur à l’encontre du vendeur soit source de simplification du droit et de l’intervention du Juge.
Le régime des servitudes d’utilité publique ICPE
L’article 84 bis du projet de loi ALUR prévoit de compléter l’article L. 515-12 du code de l’environnement est complété par trois alinéas ainsi rédigés :
« Dans le cas des terrains pollués par l’exploitation d’une installation classée, lorsqu’une servitude d’utilité publique est devenue sans objet, elle peut être supprimée, à la demande de l’ancien exploitant, du maire, du propriétaire du terrain, ou à l’initiative du représentant de l’État dans le département.
« Dans les cas où la demande d’abrogation est faite par l’exploitant, le maire ou le propriétaire, cette demande doit être accompagnée d’un rapport justifiant que cette servitude d’utilité publique est devenue sans objet.
« Lorsqu’il n’est pas à l’origine de la demande, le propriétaire du terrain est informé par le représentant de l’État dans le département du projet de suppression de la servitude. »
La hiérarchie des responsables
L’article 84 bis du projet de loi ALUR, tel que voté ce 26 octobre au Sénat prévoit de refondre et de compléter le chapitre consacré aux sites et sols pollués au sein du Livre V du code de l’environnement.
« II. - Au sens du I, on entend par responsable, par ordre de priorité :
« 1° Pour les sols dont la pollution a pour origine une activité mentionnée à l’article L. 165-2, une installation classée pour la protection de l’environnement ou une installation nucléaire de base, le dernier exploitant de l’installation à l’origine de la pollution des sols, ou son ayant droit, ou la personne désignée aux articles L. 512-21 et L. 556-1, chacun pour ses obligations respectives ;
« 2° Pour les sols pollués par une autre origine, le producteur des déchets qui a contribué à l’origine de la pollution des sols ou le détenteur des déchets dont la faute y a contribué ;
« 3° À défaut de responsable au titre des 1° et 2°, le propriétaire de l’assise foncière des sols pollués, à moins qu’il ne démontre être étranger à la pollution des sols, ne pas l’avoir permise par sa négligence et ne pas avoir pu connaître son état de pollution.
« III. - Un décret en Conseil d’État définit les modalités d’application du présent article. Il définit notamment l’autorité de police chargée de l’application du présent article. »
Ces dispositions retiennent l’attention en ce qu’elles établissent une hiérarchie des responsables de dépollution de sols. Une distinction est clairement opérée entre les sols pollués à raison d’une activité industrielle et les autres. La responsabilité du producteur ou du détenteur de déchets est clairement engagée en cas de pollution dont l’origine n’est pas industrielle.
La présente analyse est nécessairement une première analyse. Il conviendra de reprendre chacune de ces dispositions pour en évaluer les enjeux et les risques. En toute hypothèse il convient de suivre attentivement l’évolution de ce texte au cours des débats parlementaires à venir. Je reviendrai donc sur cette réforme importante prochainement.
Arnaud Gossement
Selarl Gossement Avocats
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