Projet de code minier : un texte de compromis

L'avant projet de loi relatif au code minier est prêt et fait actuellement l'objet de consultations. Un texte de compromis. Première analyse.

Pour consulter mon rapport sur le droit minier remis le 12 octobre 2011 à la ministre de l'écologie, c'est ici.

Pour lire le Livre I du projet de loi sur le code minier c'est ici.

De manière générale, la lecture des sept livres qui composent le projet de code minier, dans sa version du 12 juillet 2013, me semble appeler les premiers commentaires suivants, très généraux.

En premier lieu, les auteurs ont, sur plusieurs points, fait le choix d'une continuité, ce qui en soi, n'est pas critiquable. L'existence même d'un code minier est pérénisée, la distinction entre les titres miniers et les travaux miniers l'est également.

Si le droit minier conserve son code, il se rapproche du code de l'environnement et surtout de la police des ICPE en lui empruntant la distinction du triptyque déclaration/enregistrement/autorisation. Conserver deux codes n'est pas sans poser des problèmes d'articulation et des renvois sont opérés qui ne facilitent pas toujours la lecture du cadre juridique. Il conviendra notamment d'opérer un lien entre le code minier et la procédure de participation du public par voie électronique pour l'instruction des demandes de PER laquelle est inscrite...à l'article L.120-3 du code de l'environnement.

En second lieu, ce projet de code minier constitue un texte de compromis entre les différentes parties prenantes. C'est ce pourquoi, il me semble "ménager la chèvre et le chou". Et comme tout texte de compromis, il n'évite pas la complexité, ne contribue pas toujours à la simplification du droit.

Le nouveau dispositif du "groupement momentané d'enquête" qui ressemble la principale nouveauté de ce projet est d'une rare complexité et ne me semble pas toujours contribuer à la sécurité juridique des exploitants. La fonction exacte de ce "groupement" est au demeurant assez confuse, partagée entre un rôle de garant du débat public et celle d'expertise du dossier, allant jusqu'à la décision d'imposer ou non une étude d'impact. Loin du cadrage préalable généralement demandé, l'exploitant saura aprés dépôt de son dossier, s'il doit être complété et comment il sera instruit.

En troisième lieu, je regrette que le compromis n'ait pas été plus vite dépassée pour imposer une conception plus claire et plus moderne de la concertation, en se servant mieux des instruments existants et sans multiplier les structures. L'idée d'un Haut conseil des mines est intéressante mais encore faudrait-il la détailler mieux pour en faire un véritable lieu d'un dialogue environnemental permament, en amont des projets et territorialisé. Espérons que le législateur améliore ici ce dispositif en précisant la fonction et les attrubutions de ce Haut conseil.

Plus la concertation a lieu en amont, de manière stratégique, plus le public est associé à un moment où toutes les options sont ouvertes et moins il est nécessaire de surcharger, en aval, chaque procédure d'instruction en particulier. 

En quatrième lieu, je ne suis pas encore convaincu par la procédure de "validation juridictionnelle" des titres et autorisations miniers. Prendre l'initiative de judiciariser lui-même son dossier au risque de perdre ce contentieux sera délicat pour les exploitants. La procédure telle que décrite manque encore de précision : l'exploitant pourra-t-il faire "appel" de la décision de la Cour administrative d'appel si celle-ci lui apparaît défavorable ? Je pense que c'est une erreur que de penser que le double degré de juridiction n'est jamais favorable aux acteurs économiques.

S'agissant du financement des projets, la procédure de validation juridictionnelle ne lève pas toute incertitude. Ne portant que sur la régularité de la procédure, elle n'efface pas le "risque" d'une annulation d'un titre ou d'une autorisation pour des motifs de fond. Les investisseurs ne seront qu'à moitié rassurés.

Plus généralement, je trouve regrettable la mutiplication des contentieux administratifs particuliers : en environnement, en marchés publics, en urbanisme, en droit minier... Le code de justice administrative se complexifie et certaines procédures sont décrites dans d'autres codes, dont peut être le nouveau code minier.  En outre, le projet de code minier créé aussi une nouvelle procédure de référé en matière minière.

Ce texte a toutefois le mérite d'exister et de circuler enfin. Espérons que l'ordre du jour surchargé du Parlement permettra cependant que le législateur intervienne sans trop attendre.