Simplification des autorisations d'élevages porcins : le besoin d'un dialogue environnemental apaisé

Le Gouvernement s'apprêterait à simplifier la procédure d'autorisation d'exploitation des élevages de porcs. Si cette décision devait être confirmée, elle révèlerait sans doute une carence du dialogue environnemental s'agissant d'une réforme qui ne sera pas nécessairement conforme aux intérêts des éleveurs eux-mêmes.

A titre personnel, si elle devait être confirmée et sous réserve du contenu exact de la décision, je regretterai cette manière de procéder pour deux raisons principales.

En premier lieu, une telle décision qui a nécessairement une incidence sur l'environnement doit au préalable être soumise à un dialogue environnemental apaisé entre toutes les parties prenantes. Elle ne peut être prise sans discussion, sans concertation. Nul ne peut se satisfaire que le débat ait lieu devant le juge. Il est dans l'intérêt de tous de nourrir le dialogue environnemental. Je regretterai une décision qui pourrait être interprétée comme un encouragement, non à pratiquer un dialogue environnemental exigeant, mais des actions de lobbying.

En second lieu, sur le fond, les motifs connus de cette réforme ne sont pas pleinement convaincants.

Il convient tout d'abord de rappeler que les installations d'élevage de porcs sont des "installations classées pour la protection de l'environnement" (ICPE) soumise à un corps de règles spécifiques qui encadrent leur exploitation : la "police des ICPE". De manière générale les installations classées peuvent être exploitées, soit à la suite d'une simple déclaration, soit à la suite d'une autorisation simplifiée également nommée "enregistrement", soit à la suite d'une autorisation "lourde". La principale différence entre la procédure d'autorisation simplifiée (enregistrement) et la procédure d'autorisation "lourde" tient à ce que la première ne prévoit pas d'étude d'impact et d'enquête publique.

La procédure d'autorisation simplifiée des ICPE a été créée, dans son principe, par la loi n° 2009-179 du 17 février 2009 pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés (article 27). Cette loi avait habilité le Gouvernement à procéder par ordonnance: ce fut chose faite par l'ordonnance n° 2009-663 du 11 juin 2009 relative à l'enregistrement de certaines installations classées pour la protection de l'environnement.

Toutes les ICPE ne peuvent pas être classées en régime d'enregistrement : ce dernier est notamment réservé à celles qui n'ont pas besoin de faire l'objet de prescriptions de fonctionnement installation par installation. Jusqu'à présent, il était généralement considéré que les installations d'élevage devaient faire l'objet de telles prescriptions particulières et ne pouvaient donc être sorties du régime de l'autorisation.

L'idée de relever le seuil au delà duquel l'exploitation installations d'élevage de porcs doit être soumise à une procédure d'autorisation ICPE n'est pas nouvelle. Déjà évoquée en 2009, lors de la création du régime de l'enregistrement, elle avait été défendue lors de la discussion au Parlement de la loi n°2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche.

Il convient de rappeler que par un amendement CE 337 déposé en Commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, le député Marc Le Fur avait en effet proposé une "harmonisation des seuils d’autorisation au titre des ICPE sur les seuils prévus par la législation de l’Union européenne dans le domaine de l’élevage". Cet amendement avait pour objet d'insérer les dispositions suivantes au sein de l'article L.511-2 du code de l'environnement

« Le décret ne peut soumettre les exploitations d’élevage à autorisation que si leurs capacités de production ou leur rendement dépassent les valeurs seuils fixées au point 6.6 de l’annexe I de la directive 2008/1/CE du Parlement européen et du Conseil, du 15 janvier 2008, relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution. »

Concrètement, cet amendement revenait à relever de 450 à 2000 porcs le seuil de passage au régime de l'autorisation ICPE.

Le 2 juillet 2010, lors des débats parlementaires en séance, à l'Assemblée nationale, plusieurs députés de l'opposition d'alors - François Brottes, Jean-Paul Chanteguet, Germinal Peiro.. - avaient alors dénoncé en des termes très fermes l'amendement de M Le Fur. Marylise Lebranchu, Ministre du Gouverneement actuel, avait écrit en 2010, en qualité de députée du Finistère, à l'association Eaux et Rivières de Bretagne, pour dénoncer ce "recul considérable en matière d'environnement".

Bruno Lemaire, alors ministre de l'agriculture s'était opposé devant les députés à l'amendement de Marc Le Fur en ces termes :

"Il y a, c’est évident, un problème de délais : tous ceux qui ont rencontré des producteurs de porcs savent qu’il est inacceptable que notre administration mette deux ou trois ans avant de délivrer une autorisation qui, dans tous les autres pays, l’est en neuf mois ou un an. Je souhaite que, dans la loi, nous puissions réduire ce délai à un an. C’est une première mesure, que je crois indispensable.
Nous proposons ensuite de ne pas toucher aux seuils : ce serait envoyer un signal politique négatif, et cela ne rendrait pas service aux producteurs – nous leur ferions croire que nous améliorons leur situation, alors que nous renforcerions la stigmatisation dont ils font déjà l’objet et que nous rendrions en réalité encore plus difficile l’installation et le développement d’une installation porcine en France. Monsieur Le Fur, je sais que vous agissez par conviction ; mais vous verrez que, si nous touchons les seuils, non seulement nous allons rallumer la guerre du porc, mais en plus l’administration sera contrainte, pour toutes sortes de raisons, de renforcer ses contrôles. Nous aurons, je le redis, tous perdu : nous, un tout petit peu ; les producteurs de porc, beaucoup.
En revanche, il faut agir sur la question du regroupement. Quand deux élevages de porcs existants, l’un de 600 ou 700 porcs, l’autre de 1 000 porcs situé un petit peu plus loin, sont regroupés, ces élevages sont modernisés, l’environnement est mieux respecté – et les règles d’épandage ne sont pas modifiées. Je crois que tout le monde est alors gagnant : l’éleveur y gagne du temps, notamment en procédure ; les riverains bénéficient d’une installation plus respectueuse de l’environnement ; la compétitivité française dans son ensemble s’améliore.

Voilà ce que proposent votre rapporteur et le président de la commission. Hors de tout débat idéologique, je crois que nous pouvons, sur cette base, trouver un compromis et faire la loi comme nous sommes tous ici soucieux de la faire."

Un consensus droite/gauche s'était donc formé sur l'idée qu'un relèvement du seuil des ICPE d'élevage soumises à autorisation n'était pas approprié, ne constituait pas une bonne réponse à une bonne question.

Le 15 avril 2013, à la veille du lancement des Etats généraux de la modernisation du droit de l'environnement par Delphine Batho, ministre de l'écologie, un rapport sur l'avenir de la filière porcine française était remis au ministre de l'agriculture. Ledit rappport préconise le passage en régime d'entregistrement des ICPE d'élevage. Jusqu'à son départ du Gouvernement, Delphine Batho s'était effectivement opposée à cette réforme malgré la pression du ministère de l'agriculture.

Précisons le d'emblée : le classement de la quasi totalité des installations d'élevage porcin dans le régime de l'autorisation simplifiée (enregistrement) n'aidera pas les éleveurs en difficulté, et ce, pour plusieurs raisons :

• le Préfet peut (doit?) soumettre à tout moment et au cas par cas tel ou tel dossier à une procédure d'autorisation "lourde". On peut imaginer que tel sera le cas dans les zones sensibles.
• la légalité des autorisations simplifiées ainsi délivrées est incertaine
• les délais d'instructions des dossiers enregistrement ne sont pas nécessairement de 4 mois
• les contrôles post autorisation simplifiée ne varieront pas, voire se renforceront : ce qui n'aura pas été contrôlé en amont le sera en aval.
• ce classement est sans lien avec les difficultés financières d'exploitants. La modernisation générale de l'élevage emprunte d'autres voies.

La conformité de cette décision de modification du classement des ICPE d'élevage, tant au droit de l'Union européenne qu'à la Charte de l'environnement est particulièrement incertaine et aucune étude d'impact ne semble avoir été rendue publique sur ce point. 

Comme l'avait rapporté l'Agence de presse AEF, le Conseil supérieur de la prévention des risques technologiques, avait estimé dans un avis du 28 mai que l'extension du régime de l'enregistrement à de nouvelles rubriques de la nomenclature des installations classées devait « faire l'objet d'une vigilance particulière » et avait rappelé : « La philosophie du régime est bien de n'intégrer que les rubriques pour lesquelles les impacts sont connus et peuvent être maîtrisés par le respect des prescriptions générales, dans le cas contraire il existe un risque de dévoiement du régime »

L'avis précise ainsi (je souligne) :

« Sur le champ d’application du régime le groupe a émis le souhait que l’extension du régime d’enregistrement reste conforme aux objectifs initiaux de ce régime ( meilleure proportionnalité de la procédure aux enjeux ) et ne devienne pas un moyen d’alignement de la réglementation française sur les seuils des directives européennes. Le groupe s’inquiète plus particulièrement de ce que les seuils européens puissent être appliqués à l’enregistrement sans une étude sérieuse des impacts de cet alignement, notamment en matière d’élevage. »
et
« Cette démarche est la clé de la correcte transposition de directives européennes notamment des seuils et critères mentionnés à l’article 4 de la directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement. L’extension du régime d’enregistrement au niveau des seuils de la directives IPPC/IED sans respecter cette démarche, notamment en matière d’élevage nous exposerait à une possibilité de contentieux européen.
Enfin la philosophie du régime est bien de n’intégrer que les rubriques pour lesquelles les impacts sont connus et peuvent être maîtrisés par le respect des prescriptions générales, dans le cas contraire il existe un risque de dévoiement du régime. »
Il convient en effet de rappeler que seules des ICPE pouvant faire l'objet de prescriptions générales peuvent être classées en régime de l'enregistrement. L'article L.512-7 du code de l'environnement dispose en effet :

"I.-Sont soumises à autorisation simplifiée, sous la dénomination d'enregistrement, les installations qui présentent des dangers ou inconvénients graves pour les intérêts mentionnés à l'article L. 511-1, lorsque ces dangers et inconvénients peuvent, en principe, eu égard aux caractéristiques des installations et de leur impact potentiel, être prévenus par le respect de prescriptions générales édictées par le ministre chargé des installations classées."

Seules les installations qui peuvent être faire l'objet, non de prescriptions particulières mais de prescriptions générales, peuvent être classées dans le régime de l'enregistrement. C'est bien sur ce point que le CSPRT a exprimé sa réserve. La conformité  à cet article L.5512-7 du décret de classement des installations d'élevage dans le régime de l'enregistrement est incertaine.

Le passage des élevages du régime de l'autorisation à celui de l'enregistrement est généralement motivé par le fait que le droit de l'Union européenne n'imposerait pas aux Etats de soumettre à étude d'impact et enquête publique. Mais la bonne question est sans doute celle de la distorsion de concurrence entre Etats de l'Union européenne en raison de règlementations applicables à l'élevage, plus ou moins contraignantes. Une harmonisation des législations des différents Etats membres est sans doute souhaitable pour que les contraintes environnementales des exploitants agricoles européens soient les mêmes, tout en tenant des spécificités de chaque territoire. Il faut en effet comparer ce qui est comparable. 

J'espère donc que le Gouvernement tiendra compte de toutes les analyses et tiendra à répondre aux difficultés des éleveurs au moyen du dialogue environnemental, lequel suppose au préalable une analyse précise, partagée et complète de tous les paramètres de la problématique. Prendre le risque de raviver la "guerre des cochons" ou prendre le risque de nouvelles condamnations par le Juge européen doit être évité.