« Nous, Chefs d’Etat et de gouvernement de l’Union africaine réunis en la deuxième
session ordinaire de notre Conférence du 10 au 12 juillet 2003 à Maputo (…) déclarons notre engagement à redynamiser le secteur agricole, y compris l’élevage, les ressources forestières et les pêcheries par l’introduction de politiques et stratégies spécifiques au profit des petites exploitations traditionnelles des zones rurales (…) ; mettre d’urgence en oeuvre le Programme détaillé pour le développement de l’agriculture en Afrique (PDDAA) et les projets pilotes prévus et les Plans d’action évolutifs pour le développement agricole aux niveaux national, régional et continental. A cette fin, nous convenons d’adopter des politiques saines de développement agricole et rural et d’allouer chaque année au moins 10% de nos budgets nationaux à leur mise en oeuvre, dans un délai de cinq ans (…). »
L’Afrique de l’ouest : Premier de la classe ?
En 2003, les Chefs d’Etat Africains se sont engagés, via la Déclaration de Maputo, à accroître leurs investissements dans les domaines agricoles et alimentaires à hauteur d’au moins 10% de leur budget nationali. L’objectif était de combler le déficit d’investissement dans un secteur essentiel pour la sécurité alimentaire des populations africaines autour d’un secteur qui fait vivre une part importante de la population et peut représenter jusque 80% de sa population. La déclaration de MAPUTO a focalisé l’attention sur les 10%. Mais 2003 marque aussi le lancement
du Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD) qui s’est doté d’un projet spécifique pour l’agriculture : le Programme Détaillé de Développement de l’Agriculture Africaine (PDDAA). En 2013, la CEDEAO est la seule entité régionale africaine à avoir promue une mise en oeuvre régionale et nationale de ce programme, à travers l’ECOWAP, qui, a permis à l’ensemble des pays de la CEDEAO de disposer de plans nationaux d’investissement agricoles (PNIA). Par ailleurs, on observe, que la plupart des 7 pays ayant atteint ou dépassé la barre symbolique des 10% sont ouest Africains : le Burkina, le Niger, la Guinée, le Sénégal et le Mali. Ces éléments témoignent d’une volonté de ramener l’agriculture dans les agendas nationaux.
Une bonne place qui ne doit pas masquer une réalité complexe.
Les investissements dans l’agriculture observent une tendance à la baisse : Sur la période 1990-2008, on observe que les prévisions budgétaires pour l’agriculture restent orientées à la baisse dans l’ensemble des pays considérés. Dans les années 90, en Afrique Sub-Saharienne, l’agriculture recevait en moyenne 15% des budgets. Ce pourcentage est tombé durablement sous la barre des 10% pour de nombreux pays. Ainsi, le Burkina, qui est considéré comme le « champion de Maputo », consacrait 30% de ses ressources à l’Agriculture, en 1996, ce chiffre était retombé autour de 14% aujourd’hui. A contrario, le Nigeria est certainement un des Etats les moins avancé, avec à peine 2% de son budget national dédié au secteur agricole.
Une fracture entre les pays côtiers et sahéliens : Si les pays sahéliens forment le peloton de tête des Etats Africains vis-à-vis des engagements de MAPUTO, la part budgétaire de l’agriculture est presque toujours inférieure au seuil des 10% dans les pays côtiers, notamment au Bénin, au Nigeria, au Togo et en Côte d’Ivoire. A l’exception du Ghana dont la part de l’agriculture dans le budget national avoisine, voire se situe juste au dessus des 10%, cette lecture confirme que les pays sahéliens investissent plus, en valeur relative dans l’agriculture.
Des investissements qui demeurent trop dépendant de l’Aide : L'aide publique au développement (APD) est une composante cruciale du financement du secteur rural en Afrique de l’Ouest. Dans de nombreux pays les bonnes performances des Etats sont encore fortement liées aux financements extérieurs. Au Niger, selon un rapport réalisé en mai 2011, les Partenaires Techniques et Financiers (PTF) apportent plus de 70 % du financement de la Stratégie de Développement Rural. Au Ghana, malgré d'importants efforts de mobilisation de ressources internes, la contribution des PTF au budget du Ministère de l'alimentation et de l'agriculture représente, en 2010, 52 %, contre 63,3 % deux ans auparavant.
Au delà des 10% : La qualité de l’investissement en question ?
Lorsque l’on parle des investissements réalisés, il importe d’aller au delà de la barre symbolique des 10%. Si certains pays ont atteint ou dépassé, de façon épisodique ou continue, ce chiffre, la qualité de ces investissements pose question. Au Burkina, la part du budget consacré à l'agriculture baisse régulièrement depuis 5 ans, mais surtout plus de la moitié des dépenses du Ministère de l’Agriculture sont dédiées à son fonctionnementvii. Au Ghana, peu de recherches permettent de conclure à la traduction de ces investissements en une croissance agricole soutenue, une meilleure accessibilité, aux intrants agricoles et aux services de base, pour les petits producteurs dans un pays ou l’accès au crédit continue d’osciller régulièrement au delà des 20%. Finalement, dans la plupart des pays, il est difficile de dire de quelle façon l’argent investi répond aux priorités établies par les Etats dans les PNIA et notamment de quelle façon ces investissements visent les femmes, qui contribuent à la production de 80% des denrées alimentaires de base mais ne représentent que 8% des propriétaires fonciers et accèdent à seulement 10% du crédit disponible dans la région..
Au delà des 10% : S’intéresser à l’exécution budgétaire:
Si la part budgétaire dédiée au secteur agricole souligne l’intention des pouvoirs publics à financer ce secteur, le niveau d’exécution réel des dépenses semble un meilleur indicateur, puisqu’il montre les dépenses réellement réalisées. Une analyse des investissements effectués ces dernières années au Niger et au Burkina Faso informe sur la qualité de la dépense publique et la capacité de ces pays à utiliser pleinement les rares ressources disponibles. Au Niger, « le fait le plus marquant sur toute la période 2003-2007 reste le faible niveau d’exécution du budget du Ministère de l’Agriculture, avec des réalisations évaluées à 107 milliards de francs CFA sur des prévisions de 154 milliards de francs CFA… La tendance est à la baisse depuis 2004 où le taux d’exécution a atteint les 99%».
Le cas du Sénégal illustre bien la profondeur des désaccords possibles. Alors que le Sénégal figure officiellement parmi les pays investissant le plus d’argent public dans l’agriculture proportionnellement au budget national, un rapport indépendant, réalisé en 2009 par un collectif citoyen incluant des organisations de producteurs, estimait au contraire « qu’au Sénégal 4,87% du budget national est alloué à l’agriculture, et seul 2,5% sont consacrés effectivement à ce secteur». (http://www.cncr.org/spip.php?article390). Au Burkina Faso, les dépenses exécutées au profit du secteur agricole étaient estimées à 75,94 milliards de francs CFA contre une prévision de 117,27 milliards de francs CFA, soit un taux d’exécution de 64,6%.
L’Elevage le grand absent des investissements agricoles !
Pour de nombreuses raisons (qualité des données, manque de données désagrégées…), il est parfois difficile de se faire une idée précise de la façon dont les ressources mobilisées par les Etats répondent aux priorités établies dans les politiques nationales. Pour autant, dans la plupart des pays sahéliens, le sous-secteur de l’élevage représente une partie importante du secteur agricole. Malheureusement, force est de constater qu’il ne reçoit qu’une part marginale des financements agricoles.
Au Niger, une analyse détaillée, nous montre que le secteur de l’élevage au Niger, qui contribue pour prés de 22% des exportations et est considéré comme l’un des secteurs qui contribuent le plus à la réduction de la pauvreté demeure le parent pauvre du secteur agricole ! Le budget du Ministère des Ressources Animales est tombé de 2,3% en 2006 à 1,7% du budget national en 2009 !
Ainsi et alors que le sous secteur de l’élevage contribue de façon considérable a l’économie rurale Nigérienne, il n’obtient qu’une part budgétaire marginale et connait un taux d’exécution plus faible du budget d’investissement, souvent largement en deçà de celui de l’agriculture. En 2005, alors que l’agriculture enregistrait un taux d’exécution de son budget d’investissement de 53%, le budget d’investissement du secteur de l’élevage n’a été exécuté qu’à 7% ».
Il en est de même pour les autres pays sahéliens. Sur la période 2005-2009, au Sénégal, l’élevage n’a reçu que 9% des ressources destinées au secteur agricole dans son ensemble (contre 7% entre 2002 et 2004), alors que ce secteur contribue à hauteur de 31% à l’activité économique nationale. Au Burkina Faso, entre 2004 et 2011, le sous-secteur de l’élevage n’a bénéficié que de 7% des dépenses agricoles, alors qu’il contribue à 35% de la valeur ajoutée agricole.
Il est finalement surprenant de voir qu’un secteur aussi important et stratégique que l’élevage reçoive finalement peu de ressources financières de la part des Etats Sahéliens. Cet état de fait renforce, la difficulté actuelle pour de nombreux Programmes Nationaux d’Investissement Agricoles à prendre en compte ce sous secteur dans leur programmation, en dépit de son caractère stratégique !
Un désinvestissement agricole qui continue de bénéficier a l’urgence ?
S’il est difficile de préciser l’impact des crises alimentaires à répétition, on note que ces crises semblent avoir un effet contradictoire sur les budgets nationaux. En Afrique de l’Ouest, la relance de l’ECOWAP a été stimulée par la crise alimentaire de 2008. Dans le même temps, l’on observe de nouveaux arbitrages budgétaires qui font la part belle aux interventions d’urgence. Ainsi, au Niger, qui demeure l’épicentre des crises alimentaires ouest africaines, « la crise alimentaire de 2012 a mobilisé plus de ressources financières que la précédente (233,16 milliards en 2012 contre 171,13 milliards en 2011), bien que le nombre de personnes affectées soit largement supérieur (7,1 millions en 2010-2011 contre 5,4 millions en 2011-2012)…. Le volume d’argent mobilisé dans le cadre de la gestion de la crise de 2012 est de loin supérieur au montant cumulé des investissements réalisés par l’État (161 milliards de francs CFA) dans le secteur agricole sur la période 2005-2009.. »
Ainsi au Niger, l’argent dépensé pour la gestion de deux dernières crises alimentaires (2010-2011 et 2011-2012), dépasse de loin tout ce que l’État nigérien a dépensé pour le secteur rural entre 2007 et 2010. Les dépenses cumulées pour la gestion de ces deux dernières crises s’élèvent à 404,29 milliards de francs CFA ; tandis que les dépenses du secteur rural dans son ensemble s’élèvent à 302,64 milliards de francs CFA pour toute la période allant de 2007 à 2010. Sur la période récente, l’État nigérien et ses partenaires extérieurs ont dépensé plus pour gérer les crises alimentaires que pour les prévenir ! Bien que nécessaire, l’importance du volume d’argent dépensé pour la gestion des crises alimentaires, en comparaison du niveau des ressources affectées à l’accroissement de la production alimentaire, amène à s’interroger sur les priorités budgétaires pour sortir durablement du cycle des crises alimentaires à répétition.
EN CONCLUSION :
Les engagements pris par les chefs d’Etat en 2003 visaient à investir plus et mieux dans l’agriculture pour sortir du cycle de la faim. En Afrique de l’Ouest, on note que la question agricole et la sécurité alimentaire sont revenues au coeur des agendas politiques, à travers le développement et un début de mise en oeuvre des Programmes Nationaux d’Investissement Agricoles. Mais, 10 ans après les engagements de Maputo, peu de pays ont su atteindre et dépasser la barre symbolique et minimale des 10% du budget national dédié à l’agriculture et à s’y inscrire dans la durée.
Si au niveau continental, le Sahel fait figure d’exception, des réalités disparates se cachent derrière les chiffres. Dans de nombreux pays, les ressources mobilisées et réellement dépensées pour ce secteur reste limitées. Elles témoignent de l’importance réelle donnée à l’agriculture dans les interventions publiques. Dans certains pays, on constate même une forme de « dépriorisation » de ce secteur dans les dépenses publiques (Nigeria, Benin, Cote d’Ivoire…)
Par ailleurs, il est difficile à ce stade de voir dans quelles mesures les dépenses réalisées, sont des investissements qui permettent de soutenir les filières agricoles identifiées comme prioritaires dans le cadre du PDDAA (élevage…). De la même façon, on observe que la plupart des programmes mis en oeuvre visent prioritairement des grandes exploitations agricoles, plutôt que les exploitations familiales ou les femmes, qui étaient explicitement visées par les objectifs du PDDAA.
Ainsi, après plusieurs années de négligence, les Etats membres de la CEDEAO se sont de nouveaux engagés à intensifier leurs efforts pour stimuler le développement agricole pour la sécurité alimentaire, à travers la mise en oeuvre accélérée de la politique agricole ECOWAP. Cependant, tous ces efforts et engagements n'entraînent pas de changement, s’ils ne sont pas accompagnés par des investissements publics considérables. Il ressort des travaux existants que, malgré un regain d'intérêt, les dépenses requises pour réorganiser le secteur agricole, incluant l’élevage, et garantir la souveraineté alimentaire des populations ouest africaines demeurent un long chemin en Afrique de l’Ouest. Et la redevabilité des Etats, notamment à travers la quantité et la qualité des ressources publiques mobilisées pour y parvenir, doit faire preuve de plus d’efforts.
QUELQUES RÉFÉRENCES ;
1) Les analyses des organismes internationaux
Resakss
Lire en particulier les Rapports annuels sur les tendances et perspectives (Ator), rapports officiels de suivi et évaluation du PDDAA, formellement approuvés lors de la réunion annuelle de la Plateforme de partenariat du PDDAA. http://www.resakss.org/
Revue des dépenses publiques (site Banque mondiale)
Résumés RDP agricoles par pays d’Afrique de l’Ouest francophone http://siteresources.worldbank.org/INTGRD/Resources/AgPERStocktakingCompilationfrench.pdf
SPAAA / Mafap
Initiative récente de suivi de l’impact des politiques agricoles dans plusieurs pays, sous l’égide de la FAO et en partenariat avec la fondation Gates. On y trouve notamment des études par pays, des études des dépenses publiques et des études filières : http://www.fao.org/mafap/en/
2) Les analyses de la société civile (quelques exemples récents)
Analyse générale:
Inter-Réseaux : Politiques agricoles et finances publiques en Afrique: éléments de suivi et d’évaluation depuis Maputo
Action Aid : Fair shares: is CAADP working?
Analyse par pays:
Nants, Nigeria: Report of the Maputo Declaration Dialogue on Agriculture
A Review of the Proposed 2013 Agriculture Budget for Achieving the Transformation Agenda
Ipar, Sénégal: Analyse du Plan national d’investissement dans le secteur agricole au Sénégal
SEND, Ghana: Building resilience for upcoming challenges: the need to restore confidence in smallholder farmers
Ong ouest-africaines engagées sur le suivi et l’analyse budgétaire citoyens :
Alternatives Espaces Citoyens, Niger : http://www.alternativeniger.org
CIFOEB, Burkina Faso: http://www.cifoeb.org
Oxfam Plusieurs études disponibles et en cours sur la question des engagements de Maputo.
Voir également les études existantes sur la question de l’aide à l’agriculture : http://www.oxfam.org/sites/www.oxfam.org/files/rr-aid-coordination-alignment-ecowas-090911-fr.p
Jeu de briques
Snake
Pacman
Bubble