Les organisations de la société civile africaine ont tout récemment fait part de leurs craintes face à l’initiative lancée par le G8 et ses impacts. Pour faire entendre leurs voix, une pétition a été lancée afin de dénoncer la vision portée par la Nouvelle Alliance et son inadéquation face au défi de la sécurité alimentaire qui doit être relevé aujourd’hui. « L’Afrique est vue comme une nouvelle frontière possible pour faire du profit ; les terres, l’alimentation et les biocarburants sont particulièrement visés. La récente vague d’investissement doit être comprise dans un contexte de consolidation de l’organisation du système alimentaire mondial sous la domination des grandes entreprises. […] L’ouverture de marchés et d’espace pour garantir des bénéfices aux multinationales est un objectif essentiel des interventions du G8. […]. Les multinationales comme Yara, Monsanto, Syngenta,Cargill et tant d’autres, veulent des marchés sûrs pour leurs produits en Afrique. Partout en Afrique, une soi- disant ”harmonisation” des lois et des politiques est en cours, pour aligner les lois et les systèmes propres à l’Afrique sur les intérêts des multinationales. […] Et elles n’agissent pas seules. Pour atteindre leurs objectifs, elles exploitent en effet des politiques et des programmes gouvernementaux favorables aux investisseurs »[1]
Cependant, malgré les mobilisations croissantes de nombreux acteurs, les Etats membres du G8 n’ont en rien remis en question la Nouvelle Alliance. Au contraire, ils s’apprêtent à annoncer lors du prochain sommet l’élargissement de la Nouvelle Alliance à au moins 4 nouveaux pays (Bénin, Sénégal, Malawi et Nigeria) et à lancer un appel à l’ensemble des Etats africains qui souhaiteraient rejoindre l’initiative.
Le G8 et la sécurité alimentaire en Afrique : de l’Aquila à la Nouvelle alliance pour la sécurité alimentaire et la nutrition
Suite aux crises alimentaires de 2007 et 2008, les Etats membres du G8 se sont donnés le mandat de lutter contre l’insécurité alimentaire en Afrique, aboutissant, en 2009, à l’adoption de l’Initiative de L’Aquila pour la sécurité alimentaire[2]. Les donateurs se sont engagés à mobiliser 22 milliards d'USD sur trois ans, afin d’encourager la mise en place de « plans nationaux en matière d’agriculture, assortis d’une stratégie coordonnée globale ». Dans ce cadre, la France s’est engagée à contribuer à hauteur de 1,5 milliards d’euros.
En mai 2012, alors que seule la moitié des fonds promis à L’Aquila avaient été réellement déboursés à la fin de la période d’engagement[3], le Président des États-Unis, Barak Obama, a dévoilé ses plans pour mettre en place une Nouvelle Alliance pour la sécurité alimentaire et la nutrition en Afrique ciblée pour sa première année sur six pays africains : le Burkina Faso, la Cote d’Ivoire, l’Ethiopie, le Ghana, le Mozambique et la Tanzanie.
Lancée lors du Sommet de Camp David, la Nouvelle Alliance est un partenariat entre le G8, l’Union africaine, le Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD), son Programme détaillé pour le développement de l’agriculture africaine (PDDAA), les gouvernements de six pays africains et près d’une centaine d’entreprises nationales et internationales.
Objectif affiché : la lutte contre la faim. Un trompe l’œil ?
Améliorer la sécurité alimentaire et la nutrition en aidant quelques 50 millions de personnes en Afrique sub-saharienne à sortir de la pauvreté d’ici 2022, tel était l’objectif annoncé l’année dernière au lancement de la Nouvelle Alliance. Pour cela, les Etats membres du G8 ont souhaité mettre l’accent sur « l’accélération de l’apport de capitaux privés »[4], afin d’assurer une « croissance économique solide et inclusive »[5] pour le secteur agricole africain.
Un an plus tard, la philosophie reste la même. Ainsi, David Cameron, Premier ministre du Royaume-Uni et hôte du Sommet du G8 à Lough Erne (Irlande du Nord), estime que ce sommet est une opportunité pour maintenir les engagements précédents afin d’éradiquer la faim en « libérant le pouvoir du secteur privé »[6].
La Nouvelle Alliance repose sur le secteur privé, de plus en plus présenté dans les sommets internationaux (G8, G20 mais également Rio+20) comme un acteur incontournable. Les partenariats public-privés constitueraient un nouvel instrument prioritaire de « coopération ». Alors que les Etats occidentaux arguent de la crise financière pour diminuer leur aide directe, ils font plus que jamais appel au secteur privé afin de trouver les ressources nécessaires au maintien de leurs engagements en faveur du développement des pays du Sud. Dans les faits, la participation croissante du secteur privé dans les initiatives politiques internationales sonne comme une aubaine pour les entreprises des pays du Nord et des pays émergents, qui peuvent ainsi avoir accès à des marchés prometteurs et très faiblement régulés… sans avoir à assumer les objectifs, les exigences et les coûts réels des politiques publiques en la matière.
Portes ouvertes sur des marchés prometteurs pour les entreprises multinationales de l’agro-alimentaire ? Les pays du G8 assument cette position. Le langage utilisé par les responsables américains et britanniques[7] lors du lancement de la Nouvelle Alliance ne laissait guère de doute : il s’agit bien de faciliter l’accès aux marchés des pays concernés pour les acteurs privés internationaux et seuls les pays qui acceptent de réformer leurs codes d’investissement et codes fonciers, dans un sens plus favorable à l’investissement privé international en offrant des garanties suffisantes (notamment en cas de retrait rapide) auront la chance de recevoir de nouveaux investissements étrangers. Cette offre agressive ‘donnant-donnant’ était au cœur des annonces en mai 2012 et n’a pas été remise en cause depuis. Une initiative qui défend les intérêts économiques des grandes entreprises des pays donateurs sous couvert d’aide au développement ? Sous couvert d’innovation et d’investissement dans l’agriculture des pays du Sud, cela ressemble fort à un cheval de Troie de la vieille école de l’aide liée... Comme l’avaient d’ailleurs dénoncé les organisations paysannes africaines dans leur lettre au Président de l’Union Africaine lors du G8 de Camp David en 2012[8] : la Nouvelle Alliance n’est pas nouvelle et n’est pas une alliance.
Soutenir le secteur privé : oui, mais lequel ?
Dans une perspective de sécurité alimentaire, la notion de secteur privé recouvre aujourd’hui une multitude d’acteurs, du petit agriculteur à la multinationale de l’agroalimentaire en passant par des petites et moyennes entreprises nationales. La Nouvelle Alliance entend tous les englober dans une stratégie commune, malgré les spécificités propres à chaque acteur.
De fait, ce sont les multinationales qui sont soutenues en priorité par la Nouvelle Alliance et qui imposent d’une certaine manière les règles du jeu. Ainsi, certaines entreprises émettent des conditions à leur investissement, comme le semencier norvégien YARA qui impose « un accès à des matières premières à un prix raisonnable, le développement d’infrastructures existantes ou futures, un emplacement favorable par rapport au potentiel du marché… ».[9] D’autres profitent de cette opportunité pour renforcer leur stratégie offensive de conquête de marché en Afrique, comme le prouve la participation de semenciers, notamment leaders sur les organismes génétiquement modifiés. Ainsi, dans les lettres d’intention rédigées par ces acteurs privés, Monsanto annonce son intention « d’introduire de 3 à 5 nouveaux types de maïs hybrides adaptés à la Tanzanie et une disponibilité libre de redevance pour les entreprises de semences, le renforcement des réseaux de ventes de semences afin d’ offrir plus de choix aux agriculteurs »[10] et Cargill s’est engagé pour la distribution gratuite d’ un million de plants de cacao et de deux millions de plants de café en Côte d’Ivoire sur 10 ans[11].
Créer un environnement favorable aux investissements…
A la lecture des différents cadres de coopération qui ont été signés avec les six pays africains participants, il est clair que le premier objectif n’est pas de venir en soutien aux populations les plus vulnérables mais bien de créer un environnement propice aux investissements privés, en particulier étrangers.
Alors même que les Etats, les organisations des Nations unies et la société civile travaillent depuis des années à des textes de promotion de l’agriculture familiale, les engagements politiques principaux pris dans le cadre de la Nouvelle Alliance se préoccupent avant tout d’assurer une libéralisation des échanges et une sécurisation des investissements internationaux qui menacent ces agricultures familiales. Les cadres de coopération annoncent clairement qu’il s’agit de « créer un climat d’investissement sécurisant pour les investisseurs privés et faciliter l’accès à la terre et son utilisation productive sécurisée » au Burkina Faso, d’« accroitre la stabilité et la transparence des politiques commerciales, avec une baisse des taux ou la mise en place de barrières non tarifaires » en Tanzanie ou encore de « promouvoir la libéralisation et la facilitation des échanges commerciaux » au Mozambique.
La Nouvelle Alliance en quelques chiffres[12]
- 34 entreprises multinationales et 3 alliances internationales d’entreprises portant au total 67 projets
- 45 entreprises nationales portant un projet
- et 4 coopératives ou associations de producteurs-ices locaux-ales.
- Le secteur privé s’est jusqu’à présent engagé à investir 3,5 milliards d’USD.
- les engagements financiers des Etats membres du G8 représentent aujourd’hui près de 2,5 milliards de dollars. Les Etats-Unis sont le premier contributeur, suivi par l’Union européenne et la France.
… au risque d’oublier l’objectif affiché de sécurité alimentaire et nutritionnelle
Dans une perspective de sécurité alimentaire, la plupart des secteurs d’activité des entreprises impliquées posent question, qu’il s’agisse des acteurs nationaux ou internationaux: semenciers et producteurs d’OGM, spécialistes des cultures de rentes et d’exportation, spéculateurs sur les cours des matières premières agricoles, acteurs de la pétrochimie, du secteur minier, ou encore producteurs d’agrocarburants… Les stratégies de ces acteurs sont largement axées sur un modèle agricole intensif en capitaux, le commerce international et l’exportation. La consolidation d’un tissu productif constitué de petits agriculteurs, caractérisé par sa résilience et sa diversité, seul à même d’améliorer la sécurité alimentaire, ne constitue donc absolument pas un objectif de l’Alliance.
Cela se confirme à la lecture des indicateurs devant permettre d’évaluer les progrès de chacun des pays dans le cadre de la Nouvelle Alliance. On retrouve ainsi par exemple pour la Tanzanie les indicateurs suivants : l’amélioration de son indice ‘Doing Business’( indice de « facilité de faire des affaires »[13]), le volume des nouveaux investissements et le taux d’accroissement de l’investissement privé pour la production, la commercialisation et la vente de semences. L’absence d’indicateurs pour mesurer l’impact sur la sécurité alimentaire, la nutrition ou la pauvreté (taux de malnutrition, revenus de la population rurale, etc.) est criante.
De plus, ces indicateurs et l’exercice de redevabilité qui y sera associé ne concernent à ce jour que les Etats. Quid d’une reddition des comptes de la part des entreprises qui seront de fait les premiers acteurs de la Nouvelle Alliance ? A ce jour, une simple lettre d’intention leur est demandée. Les entreprises multinationales se sont ainsi limitées à afficher de grandes intentions, bien souvent régionales et sans financements précis, ne permettant pas de flécher et d’analyser clairement les projets qui seront développés dans le cadre de l’Alliance. Il est intéressant sur ce point de noter que les lettres d’intention transmises par les entreprises nationales sont bien plus précises sur les projets, le lieu de l’investissement, ainsi que le financement. Ce déséquilibre montre qu’aucun cadre transversal s’appliquant à tous les membres de la Nouvelle Alliance n’a été défini. Comment pourrait-on donc pouvoir espérer mesurer ses impacts ?
La nutrition largement absente
Bien qu’ayant initialement des objectifs nutritionnels, la Nouvelle Alliance a échoué à prendre en compte réellement les questions nutritionnelles. Jusqu’à présent, seuls 7% des investissements mentionnent la dimension nutritionnelle et 14% des investissements sont prévus dans les filières maraîchères (fruits et légumes)[14]. C’est d’autant plus regrettable que dans les pays concernés par l’initiative, de nombreux programmes sont actuellement en train de promouvoir des approches agricoles sensibles à la nutrition avec des résultats très prometteurs.
L’actuelle présidence du G8, exercée par la Grande Bretagne, souhaite renforcer la dimension nutritionnelle, en encourageant notamment les liens avec le mouvement SUN (Scaling-Up Nutrition) et en renforçant « les engagements des politiques publiques (…) dans le but d’améliorer les impacts nutritionnelles des investissement privés existants ou à venir ». Ces nouveaux engagements ne semblent pouvoir améliorer la prise en compte de la nutrition dans l’initiative que si les impacts nutritionnels des investissements privés effectués sous l’égide de la Nouvelle Alliance sont surveillés de plus près, ce que la faiblesse du cadre de transparence et de redevabilité ne permet actuellement pas.
Une position française ambigüe
Le ministre français du développement, Pascal Canfin, l’a encore rappelé tout récemment : « la vision défendue par certains acteurs de cette Alliance, en particulier les grandes entreprises de l’agro-alimentaire n’est pas la nôtre »[15]. Pourtant, la France a aujourd’hui un rôle central dans la Nouvelle Alliance, en tant que coordinateur du programme pour le Burkina Faso et en se plaçant dans le trio de tête des contributeurs publics avec une enveloppe globale de 310 millions de dollars.[16]
En plus d’un engagement politique et financier public français conséquent, les entreprises françaises sont également aux premières loges, et constituent le premier contingent d’entreprises internationales impliquées dans la Nouvelle Alliance[17].
Malgré la volonté affichée de Pascal Canfin pour « infléchir ses orientations dans un sens autre que l’agrobusiness, la monoculture et l’exportation », le choix des acteurs privés ne laisse que peu de doutes sur la vision et le modèle agricole qui seront développés.
Et d’une certaine manière, la Nouvelle Alliance s’inscrit dans la continuité de cette diplomatie économique lancée en tant que « priorité » par le ministre des Affaires étrangères à l’occasion de la conférence des ambassadeurs d’août 2012 et portée depuis par François Hollande et l’ensemble du gouvernement.
Lutte contre l’insécurité alimentaire et la malnutrition : une multiplication des initiatives … et des incohérences
La crise alimentaire de 2007-2008 avait remis la sécurité alimentaire en haut de l’agenda international et avait permis une prise de conscience de la nécessité d’une action d’envergure, coordonnée, cohérente et favorisant la participation de l’ensemble des acteurs du secteur (dont les organisations internationales et la société civile). La mise en place d’une gouvernance renforcée avec la réforme du Comité sur la Sécurité Alimentaire (CSA) fait aujourd’hui ses preuves en proposant un espace de gouvernance inclusif et participatif qui traite des sujets centraux et d’actualité tels que la gouvernance foncière avec l’adoption des directives volontaires sur la tenure des terres, des pêches et des forêts[18] ou les investissements responsables dans l’agriculture.
Mais parallèlement, les fora restreints et les organisations internationales se sont de plus en plus emparés de tout ou partie de ces sujets : le G8, le G20 avec son plan d’action contre la volatilité des prix, la Banque Mondiale avec ses principes d’investissements responsables dans l’agriculture, la FAO, la CNUCED et le FIDA ou encore le Sommet des Nations Unies à Rio+20 avec des orientations spécifiques pour l’agriculture. De là découle une multiplication des plans et des initiatives, sans coordination ni liens très clairs, qui contribue au manque de lisibilité des actions et de leurs portées. De fait, les questions agricoles et alimentaires nécessitent d’articuler des échelles et des leviers d’action différents : politiques agricoles, commerciales, énergétiques, économiques, nutritionnelles au niveau national, régional et international. Mais en morcelant espaces et thématiques (l’insécurité alimentaire en Afrique au G8, la volatilité des prix au G20, la question de la gouvernance foncière au CSA, etc.), les Etats affaiblissent leur action…. et offrent encore plus d’opportunités de profits aux grands acteurs privés. Les initiatives actuellement lancées par le G8 ne doivent pas concurrencer ou minimiser les textes négociés dans des espaces plus larges et représentatifs comme le CSA.
Le G8 n’incluant pas formellement dans ses prises de décision les premiers bénéficiaires attendus de la Nouvelle Alliance, à savoir les Etats mais aussi (et surtout) les organisations de la société civile africaine, quelle peut être sa légitimité de ses décisions ? A l’inverse, le Comité pour la Sécurité Alimentaire Mondiale (CSA), en regroupant l’ensemble des acteurs traitant des questions de sécurité alimentaire, devrait être l’espace de discussion et de décision de ce type d’initiative.
L’Initiative pour la Transparence Foncière : une couche supplémentaire au millefeuille de la sécurité alimentaire
Les questions de la gouvernance foncière et de l’investissement dans l’agriculture semblent aujourd’hui s’imposer sur la scène internationale. Au sommet de Lough Erne, le G8 va prendre position sur ces enjeux, en lançant une « Initiative pour la Transparence Foncière ». Cette initiative devrait venir apporter le soutien officiel des Etats du G8 à différents processus existants dans d’autres enceintes internationales. Ainsi, le G8 appuierait les initiatives légitimes issues du CSA, telles que la mise en œuvre des Directives Volontaires pour une gouvernance responsable de la terre, des pêches et des forêts, et l’élaboration de principes pour un investissement agricole responsable (« principes rai »), mais aussi des initiatives très critiquées par la société civile internationale et le rapporteur spécial des Nations unies pour le droit à l’alimentation, comme les principes d’investissement responsable dans l’agriculture (PRAI) portés par la Banque Mondiale, la FAO, le FIDA et la CNUCED.
La cohérence entre cette Initiative pour la Transparence Foncière et la Nouvelle Alliance pose question. D’un côté, le G8 promeut la sécurisation de l’ensemble des droits fonciers existants dans les pays du Sud en appuyant la mise en œuvre des Directives Volontaires et insiste sur la nécessité d’établir des normes pour encadrer les investissements privés dans l’agriculture en appuyant le processus d’élaboration participatif des principes rai. De l’autre côté, le G8 affaiblit les droits fonciers existants et promeut un investissement privé non encadré via la mise en place de la Nouvelle Alliance. Il est donc urgent que le G8 remette un peu de cohérence dans ses actions, par exemple en imposant la mise en œuvre effective des Directives Volontaires comme préalable à tout investissement dans le cadre de la Nouvelle Alliance.
Recommandations
Omniprésence et toute puissance du secteur privé, abandon des investissements dans les politiques publiques, incohérence des politiques agricoles, manque de suivi des initiatives antérieures et lacunes de la gouvernance alimentaire, etc., le bilan des initiatives lancées ces dernières années par les Etats du G8 est loin d’être positif. Et pourtant, avant même de pouvoir procéder à une évaluation des projets engagés pour apprécier leur contribution à la sécurité alimentaire, le G8 s’apprête d’ores-et-déjà à élargir cette Nouvelle Alliance à d’autres pays africains.
C’est pourquoi, nous – organisations françaises signataires de ce texte – demandons à ce que :
1. La France se réengage à renforcer l’investissement public dans l’agriculture des pays du Sud et pousse ses partenaires du G8 à le faire. Cet investissement public devra développer et renforcer en priorité les agricultures familiales et paysannes, les femmes agricultrices, les pratiques agroécologiques et l’impact sur la nutrition.
2. Si le G8 souhaite promouvoir des investissements privés dans l’agriculture des pays du Sud, la France doit exiger que ces investissements soient être strictement régulés et encadrés par les pouvoirs publics. Ainsi :
Ces mécanismes devront s’appliquer aux Etats du G8 eux-mêmes, mais aussi à l’ensemble de ses partenaires publics et privés.
- Un réel processus de mise en œuvre des Directives Volontaires doit être établit, afin d'assurer leur intégration dans les législations nationales et de les rendre contraignantes pour l’ensemble des acteurs concernés. Ce processus de mise en œuvre devra être mis en place via des plateformes multi-acteurs intégrant les organisations paysannes, les communautés concernées par les investissements privés et les représentants de la société civile organisée.
- La mise en œuvre effective des Directives Volontaires doit constituer un préalable à tout développement de projet ayant une empreinte foncière, en particulier si ce projet est mis en place dans le cadre de la Nouvelle Alliance.
- Le G8 doit appuyer l’élaboration de principes d’investissements responsables dans l’agriculture par le CSA, qui constitue la seule instance multilatérale légitime à prendre position sur les enjeux de sécurité alimentaire mondiale. Les principes définis par la Banque Mondiale, la FAO, le FIDA et la CNUCED, ne doivent en aucun cas servir de référence à des projets ou des initiatives du G8.
- La Nouvelle Alliance ne doit pas être élargie à de nouveaux pays, alors même que les impacts de la première année de mise en œuvre dans 6 pays n’ont pas été évalués et que les Directives Volontaires n’ont pas été mises en œuvre dans ces pays.
3. La France s’engage à développer et à appliquer de véritables mécanismes de transparence et de redevabilité pour l’ensemble des initiatives touchant à la sécurité alimentaire mondiale et à la nutrition, et qu’elle porte leur mise en œuvre dans les initiatives portées par le G8.
- Ces mécanismes devront s’appliquer aux Etats du G8 eux-mêmes, mais aussi à l’ensemble de ses partenaires publics et privés.
- Des évaluations et des études d’impacts de l’ensemble des projets devront être réalisées par des organismes indépendants.
[1] Extrait de la déclaration de la société civile en Afrique, A qui profite la modernisation de l’agriculture africaine ? – déclaration signée par de nombreux réseaux et organisations du continent parmi lesquels la Via Campesina, African biodiversity network, Inades Formation…Pour plus d’informations, vous pouvez consulter cette déclaration sur : http://www.inadesfo.net/A-qui-profite-la-modernisation-de.html
[2] Ne vous trompez pas de partenariat avec l’Afrique ! Pour des investissements responsables, la souveraineté alimentaire et une approche concertée des questions de sécurité, CCFD-Terre Solidaire, Mai 2011
[3] Rapport de redevabilité du G8 de Camp David, mai 2012
[4] Conseil européen (2012), L’UE au G8 : Agir ensemble, http://www.european-council.europa.eu/home-page/highlights/eu-at-g8-acting-together?lang=fr
[5] Maison-Blanche (2012), Fact Sheet: G-8 Action on Food Security and Nutrition, www.whitehouse.gov/the-press-office/2012/05/18/fact-sheet-g-8-action-foo...
[6] David Cameron (2012), A G8 meeting that goes back to first principles, euobserver.com/opinion/118265
[7] D. Cameron: “For countries to receive help they need to show a real commitment to transparency and good governance. And in return they get substantial support to generate private sector investment in food production. This is a great combination of promoting good governance and helping Africa to feed its people.” guardian.co.uk, Wednesday 23 May 2012
[8] http://www.inter-reseaux.org/ressources-thematiques/article/lettre-de-ma...
[9] Lettre d’intention de Yara International ASA, Cadre de coopération du Burkina Faso
[10] Lettre d’intention de Monsanto, Cadre de coopération de la Tanzanie
[11] Lettre d’intetnion de Cargill, Cadre de coopération de la Côte d’Ivoire
[12] Sources : cadres de coopération signés avec le Burkina Faso, la Cote d’Ivoire, l’Ethiopie, le Ghana, le Mozambique, la Tanzanie[12]
[13] Le Classement des pays selon l’indice Doing Business est élaboré chaque année par la Banque Mondiale. Les pays y sont classés en fonction de la facilité d'y faire des affaires, de 1 à 185, la première place indiquant le plus haut niveau de facilité. Un classement élevé sur l'indice de facilité de faire des affaires signale un environnement réglementaire propice aux opérations commerciales.
[14] http://www.one.org/us/policy/new-alliance-for-food-security-and-nutrition-part-2/
[15] Pascal Canfin, une volonté d’innover – Entretien, Faim et Développement Magazine, mai 2013
[16] soit l’aide publique au développement française totale pour le secteur rural et la sécurité alimentaire dans les 6 pays initiaux
[17] Elles sont ainsi au nombre de 6 : Cémoi, Compagnie Fruitière, Danone, Louis Dreyfus, Groupe Mimran, Groupe CIC
[18] Pour plus d’information sur le processus des directives volontaires adoptées par le CSA en mai 2012, vous pouvez consulter notamment : Le Comité de la sécurité alimentaire veut encadrer les achats de terres, Le Monde, mai 2012