Nouvelle procédure de participation du public : publication du décret 2013-441 du 28 mai 2013 sur la "participation papier"

A la suite de la loi du le décret n° 2013-441 du 28 mai 2013 "relatif aux conditions de mise en consultation sur support papier dans les préfectures et sous-préfectures des projets de décision publique ayant une incidence sur l'environnement" a été publié ce jour au Journal officiel. L'équilibre entre l'exigence de participation du public et celle de sécurité juridique est très précaire.

Vous pouvez consulter ici le texte de la loi n° 2012-1460 du 27 décembre 2012 relative à la mise en œuvre du principe de participation du public défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement (JO du 28 décembre 2012).

Vous pouvez consulter ici le texte du décret n° 2013-441 du 28 mai 2013 (JO du 30 mai 2013).

Aprés avoir été auditionné à l'Assemblée nationale et au Sénat par les rapporteurs de ce projet de loi, j'ai écrit plusieurs billets sur ce texte important dont celui-ci.

La nouvelle procédure subsidiaire de participation du public

Il convient de rappeler, qu'à la suite de plusieurs décisions QPC du Conseil constitutionnel, le législateur est intervenu, principalement pour corriger la rédaction de l'article L.120-1 du code de l'environnement relatif aux conditions de participation du public à l'élaboration des décisions ayant une incidence sur l'environnement.

L'article L.120-1 ainsi modifié précise désormais :

« Art. L. 120-1.-I. ― Le présent article définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public, prévu à l'article 7 de la Charte de l'environnement, est applicable aux décisions, autres que les décisions individuelles, des autorités de l'Etat, y compris les autorités administratives indépendantes, et de ses établissements publics ayant une incidence sur l'environnement lorsque celles-ci ne sont pas soumises, par les dispositions législatives qui leur sont applicables, à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration".

On notera que le processus de participation du public ainsi mis en place présente un caractère subsidiaire: il ne s'applique que lorsqu'aucune procédure particulière de participation du public n'a d'ores et déjà été mise en place.

Sont donc soumises à cette procédure subsidiaire :

1. les décisions non individuelles des "autorités de l'Etat", des autorités administratives indépendantes et des établissements publics
2. "ayant une incidence sur l'environnement"
3. qui ne sont pas encore soumises à une procédure particulière de participation du public

Les trois critères sont cumulatifs.

Participation du public et "fracture numérique"

Le II de  ce même article L.120-1 donne des précisions sur les modalités de cette nouvelle procédure de participation du public :

« II. ― Sous réserve des dispositions de l'article L. 120-2, le projet d'une décision mentionnée au I, accompagné d'une note de présentation précisant notamment le contexte et les objectifs de ce projet, est mis à disposition du public par voie électronique et, sur demande présentée dans des conditions prévues par décret, mis en consultation sur support papier dans les préfectures et les sous-préfectures. Lorsque le volume ou les caractéristiques du projet de décision ne permettent pas sa mise à disposition par voie électronique, la note de présentation précise les lieux et horaires où l'intégralité du projet peut être consultée."

 Ainsi : le projet de décision objet de la procédure de participation du public :

• doit être accompagné d'une note de présentation "précisant notamment le contexte et les objectifs de ce projet"
• est mis à disposition du public par voie électronique
• est mis à disposition du public sur support papier sur demande

Lors de mon audition au Parlement, j'avais exprimé mes réserves sur une procédure de participation du public qui ne soit pas exclusivement dématérialisée. Un amendement parlementaire demandait cependant à ce que le projet de décision soit disponible sur support papier et ce, pour lutter contre la "fracture numérique". Tout le monde n'a en effet pas un accès internet à domicile.

Je ne partage pas ce point de vue. Il me semble plus facile de trouver un ordinateur avec accès internet qu'une sous préfecture devant laquelle présenter une demande de mise en consultation sur support papier en bonne et due forme.

Conscient du risque trés grand d'insécurité juridique liée à la définition de cette procédure "papier", le législateur a prévu des garde-fous.

1. la mise à disposition sur support papier en préfecture et sous préfecture n'est pas systématique mais engagée lorsqu'une demande régulière a été présentée pour ce faire

2. la mise à disposition sur support papier peut être refusée par l'administration en raison du "volume" ou des "caractéristiques" du projet de décision.

Ces limites législatives à la participation papier ne sont sans doute pas satisfaisantes en ce qu'elles sont à leur tour sources de risques juridiques. Sans compter le temps de travail de fonctionnaires mobilisé et la quantité de papier potentiellement consommée.

A ce titre, je partage cette proposition d'un des contributeurs aux Etats généraux de la modernisation du droit de l'environnement  : un bilan environnemental des procédures administratives pourrait utilement être imposé. Détruire l'environnement au motif de le protéger est assez paradoxal.

NB : ce nouvel article L.120-1 du code de l'environnement appelle la rédaction d'un décret d'application pour préciser les conditions de participation "papier" du public. Tel est l'objet du décret du 28 mai 2013

Le décret du 28 mai 2013 et la "participation papier" du public

Le décret publié de matin au journal officiel a pour objet de préciser les conditions de consultation du public, sur support papier, s'agissant des projets de décisions visés à l'article L.120-1 du code de l'environnement.

Il prévoit l'insertion d'un article D.120-1 ainsi rédigé au sein du code de l'environnement :

« Art. D. 120-1. - La demande de mise en consultation sur support papier d'un projet de décision et de sa note de présentation, prévue au II de l'article L. 120-1, est présentée sur place, dans la préfecture ou l'une des sous-préfectures du ou des départements dont le territoire est compris dans le champ d'application de la décision.
La demande est présentée au plus tard le quatrième jour ouvré précédant l'expiration du délai de consultation fixé par l'autorité administrative conformément au quatrième alinéa du II de l'article L. 120-1.
Les documents sont mis à disposition du demandeur aux lieu et heure qui lui sont indiqués au moment de sa demande. Cette mise à disposition intervient au plus tard le deuxième jour ouvré suivant celui de la demande. »

Aux termes de ce décret, la demande de consultation papier du projet de décision et sa note de pésentation :

• doit être présentée sur place (et non par courrier ou courrier électronique)
• en préfecture ou sous-préfecture "du ou des départements dont le territoire est compris dans le champ d'application de la décision" (nul doute qu'il y aura des débats sur ce champ d'application);
• doit être présentée"au plus tard le quatrième jour ouvré précédant l'expiration du délai de consultation fixé"
• doit être traitée instantanément : les lieu et heure de mise en disposition sont précisés au demandeur "au moment de sa demande".
• doit être suivie d'une mise à disposition desdits documents "au plus tard le deuxième jour ouvré suivant celui de la demande"

Quel équilibre entre principe de participation et principe de sécurité juridique ?

Ce décret est une mine de vices de procédures. L'Etat n'y est rigoureusemment pour rien car ce décret, ainsi rédigé, était appelé par le législateur, lequel était lui-même appelé à intervenir par le Conseil constitutionnel.

En premier lieu, il est urgent de définir précisément le champ d'application de cette procédure en précisant ce qu'est exactement une "décision ayant une incidence sur l'environnement"

En second lieu, il est incontestable que cette procédure offre de (très) nombreuses prises à toute personne qui souhaite obtenir l'annulation de la décision ainsi soumise à consultation.

Peut-on se satisfaire que la démocratie écologique soit ainsi réduite à une démocratie procédurière ?

Non. Et ce d'autant plus que tout ceci n'apporte rigoureusement à la protection de l'environnement qui doit rester, ne l'oublions pas, l'objectif premier du droit de l'environnement.