Pour faire suite à de nombreuses études, la Cour des comptes, dans son rapport public annuel 2013, fait un premier bilan du RSA « activité » au regard des objectifs visés par le dispositif, à savoir : sa simplification, l’incitation à l’emploi, la réduction de la pauvreté et son financement.
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Selon la Cour des comptes, le RSA « activité » est une prestation peu sollicitée, ayant un impact restreint.
Les points bloquants
La Cour des comptes constate que le nombre de bénéficiaires, 477 971 allocataires en métropole au 31 décembre 2011, est en deçà des prévisions initiales lors de sa création à 1,4 million.
Cette stabilisation du nombre d’allocataires apparaît comme « un phénomène anormal pour une prestation nouvelle ». En outre, les entrées et sorties du dispositif sont nombreuses du fait de la précarité des emplois exercés.
Ce faible taux des bénéficiaires s’explique tout d’abord par un taux de non-recours de 68% établi par une étude récente de la Dares.
La faible montée en charge du dispositif est notamment due :
- à la méconnaissance du dispositif liée à des campagnes d’information non réitérées et à la CAF qui n’identifie pas les potentiels bénéficiaires
- à la réticence des personnes à demander une allocation considérée comme stigmatisante
- aux démarches administratives qui peuvent apparaître compliquées, contraignantes pour percevoir une faible allocation, associées à la multiplicité des organismes
- à la contrainte de la déclaration trimestrielle ressentie par les bénéficiaires. Paradoxalement, les acteurs sociaux, en accord avec le rapport d’août 2011 de M. Daubresse, souhaiteraient une déclaration mensuelle pour un meilleur suivi des bénéficiaires. Au premier semestre 2012, 36% des déclarations sont dématérialisées.
- à l’imprévisibilité des prestations perçues en fonction de la modulation de l’activité professionnelle ne permettant pas aux bénéficiaires de prévoir l’équilibre de leur budget et par conséquent de se sentir sécurisés
Un millefeuille des dispositifs
Le chevauchement des dispositifs n’a pas permis au RSA « activité » de remplir son premier objectif de simplification en remplaçant le système complexe des mesures d’intéressement par une allocation unique. Le bénéficiaire doit choisir le dispositif dans lequel il est avantagé.
En effet, le RSA « activité » est mis en concurrence avec :
- le dispositif d’activité réduite qui capte une partie du public éligible au RSA « activité ». Le cumul de l’allocation chômage issue de l’activité réduite courte (moins de 110 heures par mois) est cumulable avec le RSA « activité »
- l’allocation de solidarité spécifique (ASS). Un rapport a été commandé dans un délai d’un an à compter de la mise en œuvre du RSA mais à ce jour, il n’a pas été déposé au Parlement.
- le cumul durant 3 mois du RSA « socle » à taux plein lors de la reprise d’activité majorant ainsi de 38% l’allocation du RSA « activité » dégradant de fait cette dernière
- le RSTA en outre mer dont le plafond de ressources est plus élevé et qui est cumulable avec la PPE
- la PPE pour le public éligible au RSA « activité » dont le revenu se situe entre 0,3 et 1 SMIC.
Des indicateurs inadaptés
L’incitation à l’emploi du RSA « activité » est difficile à mesurer.
Deux indicateurs ont été mis en place. L’un mesure la part des foyers allocataires sans emploi, dont au moins un des membres reprend une activité au cours de l’année tandis que l’autre s’attache aux sorties du RSA pour dépassement de ressources.
Ces indicateurs sont inadaptés pour refléter l’incitation à l’emploi créée par le RSA « activité ». Ils ne prennent pas en compte la situation du marché du travail ainsi que la qualité d’accompagnement des allocataires.
Il existe également d’autres freins à la reprise d’emploi : contraintes familiales dues notamment à l’absence de modes de garde des enfants, problèmes de santé, de transport, absence de formation ou d’accompagnement vers l’emploi.
L’aide personnalisée de retour à l’emploi (APRE) a été créée en ce sens. Néanmoins, la mobilisation de cette allocation reste modérée et le nombre de bénéficiaires est limité à 121 000 en 2011.
Des contrats trop précaires
Contrairement au but initial du RSA « activité » de rendre la reprise de travail attractive, 53% des emplois occupés par les allocataires du RSA « activité » sont précaires et souvent à temps partiel (moins de 15 heures). Cette précarisation crée de la discontinuité dans leur parcours professionnel.
Une mauvaise articulation des droits connexes
Pour tout revenu supplémentaire au-delà du RSA « socle » provenant d’une activité, le montant du RSA « activité » est minoré d’une somme représentant 38 % de ce revenu tandis que les aides au logement baissent, elles aussi, d’environ 30 % de ce même revenu. Le foyer perd de cette façon sur les deux prestations cumulées, l’équivalent de presque 70 % de son nouveau revenu d’activité.
Certes plus difficile à estimer, la perte des droits connexes locaux peut aussi être importante.
Le montant moyen mensuel du RSA activité est estimé à 170 euros en décembre 2011.
Plus de 8,6 millions de personnes sont touchées par la pauvreté en 2010. Une baisse du niveau de vie de -1,3% a été observée pour les bénéficiaires du RSA « socle » et « activité ».
La contribution du RSA « activité » à la réduction de la pauvreté est limitée, d’une part par la diminution des revenus liée aux droits connexes et d’autre part par le taux important de non-recours.
Un financement surabondant
La Cour des comptes considère que le Fonds national des solidarités actives (FNSA) a été créé comme une structure légère, sans personnalité morale, administrée par un conseil de gestion présidé par le directeur général de la cohésion sociale.
La gestion du RSA « activité » est assurée par la Caisse des dépôts et consignations.
Son financement est issu des recettes fiscales dédiées à la Sécurité sociale obligeant par là-même à faire appel à un mécanisme extrabudgétaire, quand d’autres prestations sociales sont intégralement financées sur crédits budgétaires.
De plus, l’obligation qui est faite au Gouvernement, par la loi du 1er décembre 2008, de remettre chaque année au Parlement, avant le dépôt de la loi de finances, un rapport faisant état de la mise en oeuvre du RSA, du produit des ressources et de l’équilibre du FNSA, n’a jusqu’à présent jamais été respectée.
Au cours des trois dernières années, les comptes du fonds national des solidarités actives ont été marqués par des écarts importants entre la prévision budgétaire et l’exécution, expliqués par le fort niveau de non-recours à la prestation financée par le fonds.
En effet, cet excédent budgétaire a permis de financer d’autres prestations.
Recommandations de la Cour des comptes
La Cour des comptes préconise :
- de supprimer à la reprise d’emploi le cumul durant 3 mois du RSA « socle » et des revenus professionnels
- de rendre le rapport sur les dispositifs de solidarité afin d’unifier l’ASS et le RSA
- de sélectionner des indicateurs adaptés mesurant l’incitation à l’emploi du RSA « activité »
- d’accompagner le RSA « activité » en amont par une véritable politique d’accompagnement et d’insertion
- de réformer l’APRE en assouplissement les règles d’attribution et en améliorant la coordination des différents acteurs
- de poursuivre la réforme des droits connexes
- de mieux articuler le RSA « activité » et la PPE
- de gérer plus rigoureusement le FNSA dont les recettes doivent être ajustées à la couverture des besoins pour laquelle il a été créé
Pour aller plus loin :