Sols pollués : les proposition pour le projet de loi

Je vous propose de consulter un document, élaboré par l’administration, comportant la version consolidée des « Propositions à intégrer au projet de loi sur le logement, l’urbanisme et la ville ». Elles comportent plusieurs modifications du régime juridique des sols pollués. Tous les exploitants d'ICPE, industriels, professionnels de l'immobilier sont concernés.

Le document « Propositions à intégrer au projet de loi sur le logement, l’urbanisme et la ville », peut être téléchargé ici.

Il convient de souligner qu’il ne s’agit à ce stade "que" de propositions élaborées par les services. La version définitive du projet de loi sera celle présentée en conseil des ministres par la Ministre (égalité des territoires et logement) en charge de le défendre par la suite le texte au Parlement. Ces propositions n'engagent pas encore le Gouvernement mais donnent cependant une idée déjà assez précise des modifications qui pourraient être apportées.
Ces modifications seraient les suivantes :

• La création de zones de vigilance et de zones d’information dans le but d’améliorer l’information sur les sols pollués ou susceptibles de l’être
• La création d’un principe du « tiers payeur » au terme duquel une personne autre que le dernier exploitant d’un site industriel peut prendre à sa charge les opérations de remise en état
• La possibilité d’abroger sans consultation du public des servitudes créées sur un terrain pollué lorsque leur objet disparaît
• La précision de l’identité du « responsable » de la dépollution d’un site, lequel peut être le producteur/détenteur de déchets ou le propriétaire, par application d’une jurisprudence récente du Conseil d’Etat et de la Cour de cassation.
• La création d’une « étude de sols » pour les projets de construction ou d’aménagement en zones de vigilance
• La création d’une procédure de changement d’usage post opération de remise en état d’un sol pollué.

Il s’agit de modifications importantes, parfois majeures du code de l’environnement.
Certaines propositions contribuent à une meilleure information du public, des élus et des acteurs économiques sur les sols pollués, lesquels représentent une problématique environnementale et sanitaire grave. Tout dépendra bien entendu des conditions de production et de diffusion de ces informations.
Les termes du débat
Pour bien comprendre le sens et la portée de ces propositions, celles-ci doivent être remises en perspective. Car elles interviennent dans un contexte marqué par un débat, ancien, entre deux écoles de pensée. Voici leur présentation en quelques mots (très) courts.
La première école de pensée est celle qui postule que les pollutions de sols relèvent d’une responsabilité collective. Ces pollutions sont en effet, souvent, l’héritage mal géré d’une révolution industrielle qui a certes généré des inconvénients mais qui a aussi grandement amélioré le niveau de confort, d’hygiène, de sécurité de nos sociétés dites développées. Il est donc juste que la collectivité, qui a bénéficié des apports de l’industrie sur bien des plans en assume collectivement les conséquences, notamment environnementales et sanitaires. Cette école de pensée s’est donc opposée à l’émergence du principe pollueur payeur et prône depuis un assouplissement de ses exigences. Les thèses de cette école de pensée retrouvent un écho dans un contexte politique et économique marqué le souci de protéger une industrie française en difficulté. Le syndrome Nimby qui consiste – à grands traits - à s’opposer à la construction d’une décharge tout en continuant à jeter ses déchets à la poubelle, est plus souvent critiqué. En droit, certains membres de cette école de pensée défendent l’inscription en droit de l’environnement d’un principe tiers payeur ou a règle d’exonération pour permis.
La deuxième école de pensée est celle qui, à l’inverse, estime que la question des pollutions de sols doit être traitée sous l’angle de la responsabilité individuelle. La responsabilité collective « déresponsabilise » l’exploitant. Pourtant, dans les faits, seul ce dernier en particulier et non les citoyens en général, peut agir sur les causes et conséquences d’une pollution. C’est l’exploitant qui a la main sur le robinet qui fuit. Pour les membres de cette école de pensée, il n’est pas question de privatiser les profits pour collectiviser les risques.
La controverse entre ces deux écoles de pensée a marqué le processus d’introduction du principe pollueur payeur dans les travaux de l’OCDE, en droit communautaire, puis en droit français : loi Barnier du 2 février 1995 et Charte de l’environnement de 2005. Ces deux écoles de pensée se sont également affrontées lors de l’élaboration de l’élaboration de la directive 2004/35 sur la responsabilité environnementale et lors de l’examen du projet de loi qui devait aboutir à la loi du 1er août 2008 sur la responsabilité environnementale.
Nul doute que la discussion des présentes propositions verra resurgir ce débat à une époque où il est nécessaire d’équilibrer les droits des exploitants avec l’impératif de protection de l’environnement. La priorité est de clarifier le contenu et l’articulation de polices (ICPE, déchets, sols pollués) d’une particulière complexité. A titre personnel, le temps me semble également venu de repenser complètement le principe d'indépendance des législations urbanisme et environnement, à supposer qu'il existe encore.

Pour une réforme d'ensemble

Certaines propositions sont à étudier avec prudence et mériterait un large débat, notamment dans le cadre des Etats généraux de la modernisation du droit de l’environnement.
Il en va ainsi du principe du « tiers payeur » dont l’articulation avec le principe du « tiers payeur » n’est pas toujours évidente. D’aucuns souligneront le risque d’assister à la création de sociétés « lessiveuses », parfois sur fonds publics, dont l’objet serait d’autoriser l’auteur d’une pollution de sols à échapper à ses obligations de remise en état.
A titre personnel, je suis toujours assez réservé sur des modifications en pointillé du code de l’environnement. Il me semble nécessaire au préalable de clarifier les polices des ICPE, des déchets et des sols pollués en général dans leur ensemble avant d’ajouter de nouvelles dispositions et strates ici ou là, aussi utiles puissent-elles être. Il en va de l'intérêt des industriels comme de l'environnement ou de la santé publique.