Le loup au Sénat : Au revoir "zones d'exclusion", bonjour "zones de protection renforcée"

Une proposition de loi portant sur la création de zones d'exclusion pour les loups a récemment été votée en commission au Sénat.

Proposé par le sénateur-maire de Mende, Alain Bertrand (RDSE), le texte a été adopté de justesse par 8 voix contre 7. Les socialistes, écologistes et communistes ont voté contre, estimant que ce texte n'était pas opportun au moment où le plan Loup 2013-2017 est en cours de négociation.
Le texte sera examiné en séance mercredi. Le résultat du vote est incertain. Le gouvernement est opposé à ce texte, selon une source parlementaire.
La proposition de loi prévoit que ces zones, où la "destruction" de l'animal sera autorisée, regroupent les communes dans lesquelles les attaques ont causé "d'importants" dégâts. 

Zones d'exclusion pour les loups

Examen du rapport et du texte de la commission

Morceaux choisis des débats au Sénat

Rapporteur : Stéphane Mazars (Radical de gauche, Aveyron)  - Le loup est revenu à la fin du XXème siècle : il a pointé son nez d'abord dans les Alpes, où sa présence est attestée en 1992 (NDLB : la (fou)thèse de la réintroduction semble enfin abandonnée par nos gérontocrates).
Le loup, ensuite, est une espèce protégée au titre de la Convention de Berne relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel en Europe, signée en 1979 et que la France a ratifiée en 1989. Le loup est également protégé par la directive « Habitats, faune et flore » du 21 mai 1992, qui interdit bien sûr la capture et l'abattage des loups, mais qui appelle aussi à pérenniser leur habitat et leur environnement.

Ces règles sont transposées en droit interne, aux articles L. 411-1 et suivants du code de l'environnement. Elles s'accompagnent de la mise en place d'un « plan loups », quadriennal, qui arrive prochainement à échéance : le prochain plan est en cours de négociation, ce qui n'enlève rien, j'espère vous le démontrer, à la nécessité d'une nouvelle loi.
Ces règles protectrices, cependant, prévoient des dérogations, c'est-à-dire une levée de la protection et donc le droit de chasser le loup. Chaque année, des « prélèvements » sont donc autorisés, en d'autres termes l'État dit combien on peut abattre de loups...
En 2011, l'État a dépensé 1,6 million d'euros pour indemniser les éleveurs, c'est plus du triple qu'en 2004, et près de 8 millions ont été consacrés à la prévention, pris en charge pour moitié par l'Union européenne. Face à cette situation, ce texte vise à créer des zones d'exclusion pour les loups, dans les territoires où les attaques, par leur nombre, menacent les activités agropastorales. En zones de montagne, ces activités sont importantes pour l'emploi des hommes et l'entretien des paysages, mais elles sont fragiles et les troupeaux sont une proie facile.

1. Je vous proposerai deux amendements. Le premier pour changer l'intitulé du texte : je vous suggèrerai de créer des « zones de protection renforcée » contre les loups, plutôt que des « zones d'exclusion » du loup, c'est plus conforme non seulement au droit international et communautaire, mais à l'objet du texte lui-même.
2. Ensuite, je vous proposerai que ces zones de protection renforcée soient définies chaque année par arrêté préfectoral.

La rédaction que je vous propose respecte pleinement les critères internationaux et européens de préservation de l'espèce, en précisant que « les zones de protection renforcée contre le loup ne peuvent nuire au maintien, dans un état de conservation favorable, de cette espèce sur le territoire national. »
Avec ce texte ainsi modifié, nous rétablirons l'équilibre entre les activités pastorales et la préservation des loups, car c'est bien cet équilibre qui a été rompu ces dernières années, du fait des prédateurs.
M. Michel Teston (PS, Ardèche) - Le loup a rejoint le Massif central et ses attaques exaspèrent les éleveurs : ils s'inquiètent et ont besoin de réponses, c'est bien légitime, et le sujet mérite un véritable débat. Cependant, je ne pense pas, et mon groupe ne pense pas que ce texte réponde à leurs inquiétudes, ceci pour trois raisons.
Son dispositif, d'abord, n'est pas conforme à la Convention de Berne ni à la directive « Habitats » de 1992, aux termes desquelles les dérogations à la protection ne peuvent être qu'exceptionnelles et à des conditions très strictes. La Cour de justice des communautés européennes l'a précisé dans un arrêt du 14 juin 2006 : « des autorisations de chasse au loup ne peuvent pas être accordées sans fournir de motivation précise et adéquate quant à l'absence d'une autre solution satisfaisante, sans évaluation de l'état de conservation de l'espèce et sans avoir identifié les loups causant les dommages ». A cette aune, les zones d'exclusion ne sont pas conformes au droit européen.
Ensuite, nos règles actuelles satisfont les objectifs que vous poursuivez avec ce texte. Le plan quadriennal et les arrêtés ministériels organisent une intervention graduée, qui va de la protection des troupeaux jusqu'à l'autorisation d'abattre des loups, en passant par des tirs d'effarouchement. Ce dispositif est conforme au droit européen et à nos engagements internationaux, il fonctionne pour peu qu'on l'applique complètement. Je l'ai vu à l’œuvre dans la montagne ardéchoise, où un éleveur, qui subissait à lui seul la moitié des attaques recensées comme relevant d'une « responsabilité loup non écartée », est parvenu à se défaire de la menace par des tirs de défense.
Enfin, ce texte intervient alors que le plan quadriennal est en pleine renégociation et que Delphine Batho appelle à « une gestion différenciée et adaptée face à la présence du loup » : il y a tout à fait la place pour des mesures spécifiques aux éleveurs du Massif central, pour mieux protéger leurs activités pastorales face aux attaques des loups.
Dans ces conditions, je crois préférable de profiter du débat parlementaire, que nous aurons en séance même si nous écartons ce texte, pour obtenir des garanties du Gouvernement. Tout en comprenant bien les intentions d'Alain Bertrand et des signataires de cette proposition de loi, nous pensons donc qu'il n'est pas souhaitable d'adopter ce texte, qui, même amélioré par les amendements du rapporteur, comporte un risque d'insécurité juridique, pour non-conformité au droit européen. Appliquons pleinement le « plan loups », améliorons-le en adaptant davantage les mesures aux situations locales : ce sera bien plus efficace pour protéger les troupeaux, les éleveurs et les activités pastorales.
M. Raymond Vall, président (Radical de gauche, Gers) - Vous reconnaissez cependant que le dispositif actuel n'est guère satisfaisant, qu'il ne prend pas suffisamment en compte les spécificités territoriales, qu'il faut l'améliorer : pour pouvoir le dire en séance au Gouvernement, il faut commencer par adopter ce texte en commission, donc le voter !
Mme Odette Herviaux (PS, Morbihan) 
(NDLB: proche de la FNSEA par son mari…)
Je partage entièrement les analyses de Michel Teston. Je n'ai pas encore été confrontée à ce problème, mais je voudrais revenir sur plusieurs éléments. A chaque fois qu'il s'agit de préservation de la biodiversité, nous sommes confrontés à une préoccupation : la recherche d'un équilibre entre le maintien et le développement des activités humaines, ici l'agro-pastoralisme, et la protection des espèces.
Il est nécessaire de débattre et de voir comment nous pouvons protéger les espèces, sans pour autant qu'il y ait, pour certaines, une expansion au-delà de ce qui est souhaitable pour le maintien des activités humaines.
Ensuite, il faut bien se mettre d'accord sur ce qu'on entend par « prélèvement », lorsqu'il s'agit de prélèvement par la chasse. Il y a des chasses de régulation. Je ne suis pas spécialiste de la question, mais certains affirment qu'il y a des loups plus agressifs que d'autres envers les troupeaux et qu'il serait peut être bon de les éliminer plutôt que de promouvoir une régulation au petit bonheur la chance. C'est peut-être vrai. Cela mérite d'entendre les spécialistes pour que la régulation se fasse au mieux localement.

Comme le disait Michel Teston, nous sommes à la veille d'un nouveau plan loups. Il est vrai que le débat est nécessaire. Nous avons besoin d'entendre les arguments des uns et des autres et il me paraît important qu'il y ait aussi de la part du ministère une écoute de l'ensemble des positions.
M. Charles Revet (UMP, Haute-Normandie) - Dans quel texte cette disposition s'introduit-elle ? L'article pourrait être intégré à un code, celui de l'environnement par exemple.
Il n'y a pas encore de loups sur les sommets de Normandie... mais j'entends les réactions extrêmement fortes, pour ne pas dire virulentes, de notre collègue Gérard Bailly, qui s'était fait un spécialiste de cette question (NDLB : ah ça, c’est bien vrai). Il faut agir. Dans tous les domaines, l'obligation d'en référer au niveau national ralentit l'action publique et nous étouffe, ce que nous voyons bien au niveau des collectivités territoriales. 

Je me demande toutefois si nous ne devrions pas élargir notre réflexion à la nécessité de trouver un bon équilibre entre la préservation de la faune et le maintien et le développement des activités humaines, comme le préconisait notre collègue Odette Herviaux. Il y a eu une période où l'on a voulu tout abattre et une autre où l'on a résolument écarté cette possibilité. Il faut remettre le balancier au milieu.
Dans ce contexte, l'idéal serait que le groupe qui a déposé le texte le retire momentanément, et que nous nous saisissions d'une réflexion plus large, qui traite du phénomène dans sa globalité et prenne en compte les particularités de chaque région, au lieu d'aborder le problème partiellement.
Mme Évelyne Didier (groupe communiste républicain et citoyen, Meurthe et Moselle ) - Je ne reviendrai pas sur un certain nombre de choses qui ont déjà été dites. Il faut éviter les caricatures : qu'elles soient dans un sens ou dans l'autre, elles ne nous aideront pas à avancer. Effectivement, il y a aujourd'hui des mesures qui permettent de prélever des loups lorsque toutes les autres solutions ont été épuisées. Les mesures existantes sont-elles appliquées correctement ? Souvent, nous avons tendance à vouloir rajouter des mesures, lorsqu'au fond, par manque de moyens, celles qui existent déjà sont mal appliquées. Posons-nous d'abord la question de savoir ce qui existe aujourd'hui, dans quelle mesure cela est bien appliqué, et allons au bout de toutes les possibilités.
Nous savons parfaitement que lorsqu'un prédateur devient trop important, cela déséquilibre tout. Cependant, lorsqu'il disparaît, cela crée un autre problème d'équilibre dans l'écosystème. J'invite à ce que nous allions plus en profondeur dans ces questions, de façon à avoir une information la plus exhaustive possible.
J'ai des interrogations à propos du principe du zonage proposé dans cette loi. Cela a-t-il un sens de faire de petites aires de protection ?
Enfin, il y a ce nouveau plan loups qui arrive. Il me semble intéressant de faire un bilan du plan précédent, pour gagner en efficacité dans le cadre du prochain. Des doutes ont été émis. Les chiffres donnés, sur le nombre d'attaques par exemple, sont contestés. Il faut mettre fin à ce phénomène pour que le débat puisse avoir lien dans les meilleures conditions. Je ne vous cache pas que notre groupe est assez opposé à ce texte a priori. Nous verrons en séance.
M. Ronan Dantec (EELV, Loire-Atlantiques) - Cette proposition de loi pose un certain nombre de difficultés, sur le fond et sur la forme. Sur le fond, à travers la question du retour du loup en France, qui démontre par ailleurs la capacité de résilience de la nature, est abordée la manière dont nous allons imaginer et concevoir les enjeux de la biodiversité sur le territoire français pour les vingt ou trente prochaines années. C'est un enjeu qui dépasse le cadre national, y compris lorsque nous parlons du territoire français.

Aujourd'hui nous avons une forte dynamique de négociation internationale sur la biodiversité. Certains parlementaires étaient en Inde avec Delphine Batho il y a quelques semaines. Les représentants des pays occidentaux sont toujours assez forts pour être porteurs d'un discours généreux sur la nécessité de protéger les éléphants, les lions, les rhinocéros, dans des pays où il y a encore de la faune sauvage. Mais, arrivés chez eux, ils sont les premiers à dire que tout cela est extrêmement compliqué à mettre en oeuvre, chez nous. La réponse que l'on va donner sur le loup sera aussi analysée dans les négociations internationales. Elle reflète la manière dont on porte le discours sur la biodiversité ; c'est donc un sujet extrêmement important sur le fond.
Au vu de la complexité scientifique du dossier, y compris de ses enjeux sociaux, économiques, culturels, on ne peut pas passer par une proposition de loi alors que l'État a mis en place un groupe de travail sérieux, qui va rendre son rapport dans quelques semaines. Certains pourraient arriver à la conclusion qu'il s'agit d'une proposition de loi de posture. Je ne l'imagine pas un instant pour ma part, mais déposer une proposition de loi quelques jours avant la conclusion du rapport, ressemble un peu à de l'affichage. Je crois aujourd'hui qu'il faut attendre les conclusions de ce groupe de travail.
Sans vouloir préjuger de celles-ci, nous voyons déjà un certain nombre d'éléments se dessiner : il y a des mesures qui ne sont pas appliquées, et il faut se donner les moyens de les appliquer. Il doit y avoir une recherche de consensus entre les éleveurs et les associations de protection de la nature. On ne peut pas parler de biodiversité dans la durée si l'on ne cherche pas à créer des consensus. Une proposition de loi qui n'a pas été mûrie dans ce cadre est totalement inefficace et va faire perdre du temps sur le choix des bonnes mesures. Nous voterons donc contre cette proposition de loi, parce qu'elle ne correspond pas à l'approche de la biodiversité que nous devrions avoir en France.
M. Henri Tandonnet (UDI Lot et Garonne) - La question que nous nous posons tous est celle de savoir si ce texte est utile dans l'état actuel de la législation. Je reste assez réservé sur l'utilité de ce texte.
L'enjeu soulevé est celui d'un équilibre écologique. L'élevage pastoral extensif amène beaucoup de biodiversité. Il y a des territoires où la déprise agricole est le principal problème, avant celui de la réintroduction ou de l'extension du loup. Le pastoralisme a permis de lutter contre la déprise agricole, ce qui est une priorité. Il faut que nous écoutions les territoires. Les problèmes sont trop souvent vus de très haut et la discussion de ce texte au Sénat amènera peut être l'administration centrale à plus de modestie et à prendre en compte véritablement nos territoires. Notre groupe est assez partagé sur la question de savoir s'il faut adopter ou non ce texte, mais nous considérons en tout cas qu'il est utile et que cette discussion aidera peut-être à faire redescendre les décisions à un niveau plus local. On comprend bien qu'il faut une vision nationale, mais il faut une application territoriale.
M. Rémy Pointereau (UMP, Cher) - NB : je recommande spécialement cette intervention, qui synthétise la civilisation anti-nature en quelques lignes…
Ce texte d'appel souligne un certain nombre de problèmes. Il ne s'agit pas d'un sujet politique, mais, de façon plus large, d'un problème d'équilibre environnemental, économique, social et il n'y a pas d'équilibre sans régulation. Le groupe UMP émettra un avis favorable à ce projet de loi et aux amendements, parce qu'on ne peut pas évoquer l'Europe quand cela arrange certains sur la protection des espèces, et la condamner quand il s'agit d'enjeux économiques. Il faut être cohérent. L'Europe qui impose des réglementations sur les espèces ne tient pas compte des spécificités locales. Dans le Cher, les renards, les sangliers, les chevreuils pullulent. Heureusement, nous avons des plans de chasse pour éviter cette prolifération, mais ceux-ci ne suffisent pas pour réguler la situation. Nous avons fait un travail considérable concernant les renards pour remettre un équilibre au niveau de la faune sauvage et protéger la perdrix, le faisan, le lièvre [NB : d’élevage ?]. Il faut une régulation. Ce texte a le mérite d'instaurer une logique de territoire, donc nous émettrons un avis favorable.
Mme Laurence Rossignol (PS, Oise) - Nous avons tous compris quel était l'enjeu auquel tente de répondre cette proposition de loi. Sa démarche est toutefois un peu proclamatoire, parce qu'elle n'est pas techniquement applicable. Renvoyer au décret la mise en place des zones d'exclusion est très compliqué. Cela révèle les difficultés de l'auteur à définir les zones d'exclusion.

Je ne suis pas une grande spécialiste de la question, mais j'ai cru comprendre que le loup était un animal assez futé et particulièrement mobile. Les zones d'exclusion ne sont pas comme les zones de protection de la biodiversité en milieu aquatique ou les zones humides. Pour les loups, si l'on désigne des zones, le loup pourra s'adapter et se rendre dans d'autres espaces. Cela ne peut pas fonctionner. Par ailleurs, si rien n'était fait par le Gouvernement, on pourrait éventuellement dire que cette proposition de loi aurait l'intérêt d'attirer l'attention sur le sujet. Mais il y a un groupe « loups » qui se réunit, et un nouveau plan loups doit être proposé et adopté.

Cette proposition de loi pèse de manière défavorable sur les travaux de ce groupe, elle crispe le monde associatif. Or, dans ce domaine-là, on ne peut pas y arriver sans consensus. Le monde associatif n'est pas sectaire, insensible ou fondamentaliste dans son approche du sujet. J'ai peur que ce texte ne soit pas un bon message. C'est pour cela que je pense plus raisonnable de voter contre.
M. André Vairetto (PS, Savoie) - Chacun s'accorde à dire aujourd'hui que le loup n'est plus une espèce menacée, et il y a un consensus sur la nécessité d' « exclure » le loup de certains territoires. Le pastoralisme n'est plus compatible avec la présence du loup. Nous sommes à un moment très important en Savoie, parce que si nous ne prenons pas des mesures plus fortes, la filière ovine va se trouver en grande difficulté. Je n'ignore pas dans quelles conditions intervient le dépôt de ce texte, avec la réunion du comité « loups », et le plan qui doit être annoncé. Je voterai néanmoins pour la proposition de loi.
M. Stéphane Mazars, rapporteur - Mon premier amendement porte sur le dispositif de la proposition de loi. Dans des zones dites de protection renforcée contre le loup, leur abattage sera autorisé chaque année par arrêté préfectoral, indépendamment du prélèvement existant aujourd'hui au niveau national. Dans chaque zone sera fixé un plafond spécifique d'abattage. L'amendement précise, dans les termes de la directive européenne de 1992, que les zones de protection renforcée ne peuvent nuire au maintien, dans un état de conservation favorable, de la population de loups sur le territoire. Cet amendement vise essentiellement à territorialiser, au niveau du département, le traitement de la cohabitation entre le loup et l'agro-pastoralisme. Un décret en Conseil d'État devra en préciser les modalités d'application.
M. Michel Teston (PS, Ardèche) - Nous sommes sensibles à la modification apportée par le rapporteur, qui a substitué la notion de « zones de protection renforcée contre le loup » à celle de « zones d'exclusion ». Ce dernier terme laissait penser qu'on pourrait abattre systématiquement et totalement les loups présents sur un territoire donné.
Ceci étant, cela ne remet pas fondamentalement en cause l'analyse que nous faisons de l'utilité de ce texte. C'est la raison pour laquelle nous n'allons pas prendre part au vote sur ces amendements, de manière à ce que le texte ne soit pas forcément bloqué. Nous voterons cependant contre la proposition de loi, et nous en débattrons en séance la semaine prochaine, comme le souhaitent le rapporteur et l'auteur du texte.
M. Vincent Capo-Canellas (UDI, Ile de France) - Le groupe UDI-UC votera les amendements, parce que nous considérons qu'ils améliorent le texte. Pour autant, nous nous abstiendrons sur le vote de la proposition de loi. [NB : et oui, centriste, c’est un métier…]
Par ailleurs, et comme l'a justement dit Laurence Rossignol, les loups étant une espèce se déplaçant beaucoup, je m'interroge sur l'efficacité de ces zones de protection renforcée.

Intitulé de la proposition de loi

M. Stéphane Mazars, rapporteur. - L'amendement n°2 porte sur l'intitulé même du texte, afin de remplacer l'expression « zones d'exclusion pour les loups » par les termes « zones de protection renforcée contre le loup ».
L'amendement n° 2 est adopté.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
NDLB : Le texte a été adopté de justesse en commission, par 8 voix contre 7. Les radicaux et l'UMP ont voté en sa faveur, les centristes (UDI-UC) se sont abstenus, les socialistes, communistes et écologistes ont voté contre le texte.
Voir l’intégralité des débats.

Commentaires

par Marc Laffont et Baudouin de Menten

La reformulation du tire du projet de loi, en remplaçant « zones d'exclusion pour les loups » par « zones de protection renforcée contre le loup » a mine de rien fait faire au projet de loi un bon d’un siècle en avant dans le temps : nous sommes en effet passés de 1850 à 1950 pour ce qui est de la culture environnementale de nos « chers » sénateurs !
Pour l’entrée dans le XXIème siècle, il faudra attendre encore (longtemps ?)
En tous cas, la bonne nouvelle pour le gouvernement, et pour madame Batho, qui ne voulait plus qu’en France on puisse nuire à la biodiversité par ignorance, c’est qu’il y a un gisement d’emplois verts destinés à œuvrer auprès de la représentation parlementaire française !
Un petit best of du best of :

« Avec ce texte ainsi modifié, nous rétablirons l'équilibre entre les activités pastorales et la préservation des loups, car c'est bien cet équilibre qui a été rompu ces dernières années, du fait des prédateurs. »
« Dans le Cher, les renards, les sangliers, les chevreuils pullulent. Heureusement, nous avons des plans de chasse pour éviter cette prolifération, mais ceux-ci ne suffisent pas pour réguler la situation. »
« Nous avons fait un travail considérable concernant les renards pour remettre un équilibre au niveau de la faune sauvage et protéger la perdrix, le faisan, le lièvre. Il faut une régulation. »
« Il y a un consensus sur la nécessité d' « exclure » le loup de certains territoires. Le pastoralisme n'est plus compatible avec la présence du loup. »

La loup a le talent de modifier les alliances parlementaires : UMP et rad-soc’ d’un côté, socialistes, écologistes et communistes de l’autre. Mais les centristes (oui aux amendements, abstention sur la proposition de loi…) ont tenu leur rang…
On peut penser que l’adoption de cette proposition de loi (à une seule voix de majorité) est liée à la liberté de vote laissée à chaque membre, qui a permis à l’élu PS savoyard de voter pour.
Cette alliance de circonstance entre radicaux et UMP est-elle surprenante ? Pas vraiment : le Sénat français (que le monde entier nous envie… ou pas, c’est selon) reste quand même cette merveilleuse tablée de notables désignés par un mode de scrutin privilégiant les hectares plutôt que les citoyens. Il paraît que c’est en partie pour neutraliser les grandes villes, en particulier Paris, d’où partent la plupart des révolutions…
Dans ma jeunesse circulait cette définition du radicalisme : Un rad-soc’, c'est un radis : rouge à l'extérieur, blanc à l'intérieur et sur l'assiette, toujours tourné du côté du beurre...
Ça date certainement de la IIIème république, mais ça n’a pas beaucoup vieilli.
Quoi qu’il en soit, ce double anachronisme vivant, Sénat et radicalisme (enfin vivant… en tous cas coûteux), va donc être à l’origine d’une proposition de loi sur le loup.
Pour ne pas avoir à aborder les questions d’environnement, ses adversaires brandissent que la principale préoccupation des français est la montée continue du chômage. Ce qui est vrai, mais ne devrait pas constituer un prétexte à ne rien faire en la matière. Il est donc savoureux de trouver des sénateurs disposant de suffisamment de temps libre pour proposer une loi sur un sujet, le loup, qui fait déjà l’objet d’une concertation depuis des mois pour le renouvellement de son plan quadriennal…
L’étroitesse du vote en commission laisse augurer d’un débat serré lors de la présentation de la loi.
En cas d’adoption au Sénat, cette loi devrait encore passer à l’Assemblée Nationale pour être définitivement adoptée. Avant d’être sans doute attaquée sur la faiblesse de sa base juridique.
Seule certitude : ce type de loi n’apporterait rien à la problématique de la cohabitation. Sans doute même pourrait-elle avoir des effets pervers. Enfin, pervers, pas pour tout le monde : Tant qu’on travaille en réalité à la non-résolution d’un « problème », que ses incidences sont financées par l’ensemble des contribuables français, le dit problème peut toujours continuer à être instrumentalisé à des fins électorales très localisées.
Il n’y a pas de problème qu’une absence de décision ne puisse résoudre, dit-on. Il est des accumulations d’initiatives dont on se demande justement si elles n’ont pas pour finalité de ne surtout pas résoudre le problème.