La Cour des Comptes pointe une mauvaise gestion de l'assurance-chômage et propose de réduire l'indemnisation de ceux qui cotisent le plus pour plus d'équité.
Par Baptiste Créteur.
"En matière d'assurance-chômage, la Cour des comptes dit tout haut ce que beaucoup craignent tout bas. Dans un rapport très critique sur l'efficacité des politiques de l'emploi, publié mardi 22 janvier, la Cour détaille la difficile équation que va devoir résoudre le régime d'indemnisation du chômage dans les prochains mois et les coupes auxquelles il va inévitablement falloir procéder. L'Unedic accumule en effet les déficits, aggravés par l'ampleur de l'explosion du chômage. L'organisme qui gère l'assurance-chômage devrait ainsi perdre 5 milliards d'euros en 2013, alors qu'il accumule déjà 13,7 milliards d'euros de dette fin 2012."
L'équation simple "solde budgétaire = recettes - dépenses", découverte par ceux qui nous gouvernent après 38 ans de déficits budgétaires, s'applique également à l'assurance-chômage. Lorsque le chômage augmente, il y a d'une part plus de personnes à indemniser soit plus de dépenses, d'autre part moins de cotisants soit moins de recettes. Déjà endettée à hauteur de 13,7 milliards d'euros, l'Unedic verrait son endettement croître de plus d'un tiers en 2013 selon des prévisions pas si pessimistes - sans que cela semble émouvoir des ministres prompts à mettre en œuvre des politiques obsolètes de lutte contre un chômage dont leurs décisions sont les principales causes.
"Une telle tendance apparaît insoutenable", résume Didier Migaud, le président de la Cour des comptes, en demandant aux partenaires sociaux, qui doivent négocier une nouvelle convention d'assurance-chômage en 2013, de prendre des mesures correctrices. Il ne fait pas de doute pour la Cour que ces mesures doivent d'abord concerner des économies sur l'indemnisation. "Si le régime a bien joué son rôle de maintien du revenu des demandeurs d'emploi, il voit désormais son efficacité se dégrader et son équité se fragiliser", estiment les rapporteurs. Dans la ligne de mire de la Cour des comptes, les règles d'indemnisation, jugées particulièrement généreuses en comparaison avec les autres Etats européens. "La France figure parmi les pays d'Europe offrant l'un des accès les plus ouverts à l'indemnisation du chômage", précise ainsi le rapport. Il suffit, par exemple, d'avoir travaillé quatre mois sur une période de référence pouvant aller jusqu'à vingt-huit mois pour pouvoir être indemnisé. Et la durée d'indemnisation peut aller jusqu'à deux ans pour un chômeur de moins de 50 ans. Des seuils parmi les plus généreux d'Europe."
Le rôle de maintien des revenus des chômeurs est bien rempli jusqu'à présent par l'Unedic, très généreuse ; les chômeurs touchent donc presque autant lorsqu'ils perdent leur emploi, potentiellement pendant longtemps, même s'ils ne l'ont pas exercé longtemps. Il faut donc réduire le niveau d'indemnisation, à commencer par celui de ceux qui cotisent le plus. L'actuelle indemnisation généreuse manquerait d'équité, selon la Cour des Comptes.
Le système français "couvre les salariés les plus précaires, mais réserve aussi le plus haut niveau de protection aux salariés les mieux insérés dans l'emploi", estime la Cour, qui pointe justement dans son rapport l'inéquité de l'ensemble des politiques de l'emploi en France, souvent plus favorables aux personnes les plus proches de l'emploi au détriment des jeunes et des précaires qui ont nettement plus pâti de la crise. Selon la juridiction, les indemnités chômage sont, de surcroît, insuffisamment dégressives. Ainsi, un salarié français qui touche le salaire moyen, soit environ 2 000 euros, bénéficiera d'un taux de remplacement, toutes prestations sociales confondues, de 66,4 % de son salaire, un niveau inférieur à celui d'un salarié gagnant 4 000 euros (68,3 %) ! Or, dans la plupart des autres pays européens, le taux de remplacement est plus faible pour les salaires les plus élevés. De plus, en France, l'indemnité maximum peut aller jusqu'à 6 161,29 euros par mois, un record absolu en Europe, ce qui "pose question en terme d'équité"."
Il serait plus équitable de mieux indemniser les pauvres et les précaires, qui cotisent peu et sur des périodes courtes, et pour ce faire de moins bien indemniser ceux qui avaient un salaire élevé et ont beaucoup cotisé. Si l'objectif de l'Unedic est bien celui que la Cour des Comptes cite plus haut, il est aujourd'hui bien rempli mais manque d'équité : ceux qui ont un salaire élevé ne seraient pas les plus à plaindre et touchent pourtant les indemnisations les plus élevées. La morale altruiste s'étend encore un peu plus ; l'équité change de sens et passe d'une logique où les hauts salaires amènent de hautes cotisations qui donnent droit à de hautes indemnisations à une logique où les hauts salaires cotisent plus pour toucher seulement un peu plus, au bénéfice de ceux qui cotisent moins. Une belle définition de l'équité qui accompagne une évolution sans le dire de l'objectif de l'Unedic ; une nouvelle œuvre de redistribution forcée fondée sur le besoin et non sur la contribution.
La Cour pointe aussi le régime des intermittents du spectacle, fondé sur le partage du temps de travail et qui offre surtout beaucoup de temps de repos - avec pour conséquence un déficit annuel d'un milliard d'euros. Surtout, elle nuance les difficultés de l'Unedic en évoquant avec des pincettes l'inefficacité de Pôle Emploi.
"Pour ne rien arranger, Pôle emploi, absorbé dans sa fusion, a été inefficace pour favoriser le retour à l'emploi, et donc faire baisser les indemnités à verser. "La crise est intervenue sans qu'une réflexion suffisante ait pu être entreprise sur les moyens propres à accélérer la vitesse de reclassement des demandeurs d'emploi", résume diplomatiquement la Cour en notant toutefois que l'organisme prévoit désormais de concentrer ses efforts sur l'accompagnement des chômeurs qui en ont le plus besoin. Le constat de la Cour est d'autant plus sévère qu'en parallèle elle estime que l'assurance-chômage n'a pas forcément bien réagi face à la crise. La part des chômeurs indemnisés est ainsi passée de 48,5 %, en 2009, à 44,8 % en 2011, même si le chiffre est contesté par l'Unedic dans sa réponse, qui s'appuie sur une autre définition. Le développement de l'activité réduite des chômeurs a pu également être favorisé par la possibilité de cumuler l'indemnité chômage avec un salaire, estime la Cour."
La fusion entre ANPE et ASSEDIC visait à rendre leur travail plus efficace et a eu lieu il y a 4 ans, pas 4 semaines ; il faut savoir dénoncer son inefficacité. Pôle Emploi est inefficace, ce qui est d'autant plus gênant que le nombre de chômeurs augmente sans cesse et pour longtemps et que les chômeurs eux-mêmes sont relativement de moins en moins nombreux à être indemnisés - sans que l'Unedic ne parvienne à l'équilibre pour autant. Les chômeurs - un peu plus de trois millions de Français - apprécieront d'apprendre qu'ils ne trouvent pas d'emploi non seulement parce qu'il y en de moins en moins en France, mais aussi parce que Pôle Emploi met mal l'offre en face de la demande.
"Enfin, le système de minima sociaux (le RSA, revenu de solidarité active, et l'ASS, allocation spécifique de solidarité) est mal articulé avec l'assurance-chômage et trop complexe pour les chômeurs. "Ce système peut conduire à des ruptures de prise en charge des demandeurs d'emploi", relève le rapport, en notant que plus de 600 000 demandeurs d'emploi ne touchaient ni assurance-chômage ni minima sociaux en 2010. La Cour se demande s'il ne serait pas possible de prévoir un système simplifié avec "un socle constitué de la prestation de solidarité auquel viendrait s'ajouter (...), pour une durée variable, une prestation d'assurance", versée par l'Unedic. Une idée "séduisante en première analyse", estime le ministre du travail et de l'emploi, Michel Sapin, dans la réponse qu'il a adressée à la Cour. L'Unedic, jalouse de son indépendance, est nettement plus réservée, parlant de "dispositifs aux logiques différentes"."
L'idée de la Cour des Comptes est donc de mieux articuler minimas sociaux et assurance-chômage, en assumant le caractère hybride entre un modèle bismarckien où les cotisations proportionnelles au salaire permettent une indemnisation compensant la perte de revenus et un modèle beveridgien où chacun, cotisant ou non, a droit à une allocation. L'Unedic ne semble pas conquise ; du haut de ses déficits annuels croissants, elle revendique le droit de réaliser des pertes, sans que soit envisagée un instant la possibilité de mettre en place une assurance-chômage privée. Pourtant, dans la mesure où des minimas sociaux existent, l'assurance-chômage peut difficilement être défendue comme une nécessité ; elle pourrait être mise en œuvre par le privé avec une souscription facultative. L'idée qu'un organisme privé puisse réaliser des profits là où un organisme public réalise des pertes est malheureusement insupportable aux étatistes convaincus, au moins aussi insupportable que l'idée qu'on puisse souscrire volontairement à une assurance de son choix.
Heureusement pour tout le monde, la croissance continue du nombre de chômeurs fera bientôt oublier les erreurs de gestion d'aujourd'hui, et les déficits actuels à 9 chiffres paraîtront ridicules d'ici quelques années - quand la réalité donnera une nouvelle fois tort aux adversaires d'une réduction de la dépense publique. Les organismes publics se battront pour défendre un bilan moins mauvais que celui du voisin et pourront unanimement pointer du doigt la cause principale de leurs difficultés - la baisse du nombre de cotisants portant sur leurs épaules un système de retraite par répartition digne des plus grandes escroqueries, une assurance-chômage et des minimas sociaux mal conçus, une assurance-maladie qui commence à coûter cher pour quelque chose de gratuit.
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