Réforme foncière au Bénin : pourquoi l'échec ?

Version imprimable

L’analyse des institutions juridiques et économiques est devenue très populaire pour mieux comprendre les ressorts du développement. Une des institutions que l’on considère comme cruciale pour le développement durable est le droit de propriété. Au Bénin, le gouvernement a implémenté des changements juridiques et institutionnels pour en faciliter la protection. Après un dizaine d’années et des millions d’euros dépensés, une analyse s’impose.

Les droits de propriété sont essentiels à la création de richesses. En précisant « qui possède quoi », les droits de propriétés stables et protégés permettent l’émergence d’un marché foncier sécurisé dans lequel l’immobilier devient un véritable « capital », facilitent l’accès aux crédits et protègent les paysans contre les tentatives d’accaparement des terres, améliorent la position des femmes dans la société agricole, mettent fin aux conflits entre villageois et augmentent la production agricole (avec l’augmentation des superficies emblavées et de la productivité) .

Le gouvernement béninois a bien compris l’importance de cette institution et a fait tout son possible pour transposer le droit de propriété moderne dans la société béninoise. Sa stratégie de croissance pour la réduction de la pauvreté (SCRP) soutient « un grand flux d’investissements visant à mettre en valeur les potentialités des différentes régions et localités. La durabilité et la sécurisation de ces investissements exigent, de la part du gouvernement la réforme du secteur foncier ».

En premier lieu la constitution a été modifiée, puis en 2007 une nouvelle loi des fonciers a été créé et actuellement un code foncier est en cours d’élaboration.  Avec la collaboration de plusieurs partenaires des Etats-Unis et d’Allemagne, des plans fonciers ruraux (PFR) ont été réalisé dans 300 communes. Ces plans fonciers ont résulté en des certificats de propriété officiels pour des milliers de paysans. On peut dire que dans ces communes les droits informels de propriété ont été formalisés.

Peut-on espérer une augmentation de la production agricole dans ces communes ? Malheureusement, le monde n’est pas si simple. Le projet avec des partenaires des Etats Unis et d’Allemagne a durée plus de quatre ans, mais à la fin de cette période la situation foncière ne s’était pas du tout améliorée. Que s’est-il passé ?

Les communes rurales au Bénin, qui sont organisées par le droit coutumier, ont rejeté tous les modalités du droit moderne. Il semblerait que les institutions traditionnelles et les institutions modernes et transposées ne soient pas compatibles. Les transactions coutumières sont plutôt orales et la société agricole n’accepte pas l’autorité des certificats fonciers. Les paysans ont continué à faire des transactions foncières selon le droit coutumier sans utiliser les certificats officiels et sans procédure écrite. Le résultat est que les plans fonciers officiels ne sont plus à jour et deviennent superflus. L’insécurité foncière est même augmentée, puisque désormais non seulement les droits écrits/modernes, mais aussi les droits coutumiers/anciens manquent de validité générale.

En outre, les autorités nommées par l’État pour organiser et contrôler les transactions foncières ne sont pas acceptées dans les communes rurales, où l’autorité au niveau des fonciers est représenté par le « chef de terre », qui est une autorité ancienne et  étroitement liée avec la culture vaudou. Le pouvoir du maire, un officiel sous l’autorité directe de l’État, n’est pas reconnu par les populations. En conséquence, les conflits ne sont pas rapportés au maire mais au chef de terre, qui n’inclut pas de certificats officiels dans son jugement. On constate que, comme pour le niveau juridique, on a créé des institutions parallèles et incompatibles au niveau du pouvoir. Une telle situation augmente des conflits et diminue la productivité et la création de richesse.

On a en réalité transplanté une boîte vide, une façade institutionnelle : il est très facile de transposer des règles modernes au niveau central d’un pays mais si cette transposition n’est pas conforme aux coutumes et institutions « décentralisées », il est impossible d’atteindre des changements réels au niveau social ou économique. Des institutions juridiques, économiques ou politiques ne sont pas de grande valeur quand elles ne déterminent pas les interactions décentralisées. Il est nécessaire de les conformer aux usages et à la connaissance au niveau décentralisé. Il n’est pas possible de faire cette connexion avec l’implémentation des lois européennes dans des sociétés africaines.

Le même problème est observable avec plusieurs transpositions institutionnelles : les fonciers, la démocratie, le droit social, le système fiscal, le droit des personnes et familles, etc. Il s’agit de l’erreur inévitable lorsque l’on essaie de régler « par le haut » des interactions qui sont (par définition) trop diverses pour une organisation centralisée.

Il est d’autant plus décourageant de réaliser que ces erreurs sont le résultat logique de la politique de développement dominante en ce moment. Après la « déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide (2005) » chaque pays en développement est obligé de créer une stratégie de croissance pour la réduction de la pauvreté (SCRP) – un plan central sur tous les enjeux et défis au niveau de développement. Le seul fait de son centralisme empêche cette stratégie d’incorporer des nuances et coutumes décentralisées, qui sont la base de toutes les interactions économiques et sociales. De cette manière le sophisme du top down est institutionnalisé.

Cela ne signifie pas que toutes ces coutumes décentralisées sont désirables, mais il faut comprendre qu’elles doivent être un point de départ pour les politiques de développement. Sans incorporer ces institutions locales, la machinerie du « développement par le haut » peut seulement perturber les chaînes sociales.

Si on veut accélérer la croissance économique des pays en développement, il est alors nécessaire d’accepter l’impossibilité de simplement transposer dans les sociétés africaines les institutions ayant réussi en Occident et d’abandonner cette politique de transposition au niveau centralisé. Les différences entre les pays, villes, communes, familles et individus doivent être prises en considération, car ce sont ces différences qui contiennent la solution créative aux anomalies institutionnelles, sociales et économiques. Reconnaître ces différences et comprendre leur potentiel prend du temps et une attitude d’humilité, mais il s’agit de la seule possibilité, considérant le fait que suffisamment de temps et d’argent a été perdu au profit des initiatives de transposition au niveau centralisé.

La seule solution – pour vraiment améliorer la situation foncière – est de formaliser des titres fonciers, des transactions foncières et des autorités foncières, de manière conforme au droit coutumier local. Ce processus exige une approche décentralisée, anthropologique et en coopération avec les « autorités » locales traditionnelles. Pour le spécialiste en développement la question doit donc être : « comment  protéger leurs institutions de propriété ? » et non « comment transposer nos règles de propriété ? ». Il faut accepter que, pour trouver des solutions organiques et durables, la connaissance dispersée locale est nécessaire et qu’il n’y a pas une solution ou un code foncier idéal.

Dimitri Van den Meerssche est analyste sur LibreAfrique.org.