Pollution des sols par une ICPE : le Préfet seul compétent ?

La Ministre de l’écologie vient de publier un décret n°2013-5 du 2 janvier 2013 relatif à la prévention et au traitement de la pollution des sols. Un texte qui intéresse le débat relatif au partage de compétences entre le Préfet et le Maire s'agissant d'un sol pollué.

L’article 4 du décret 2013-5 du 2 janvier 2013 est ainsi rédigé :

« Article 4
Le titre V du livre V (partie réglementaire) du code de l'environnement est complété par un chapitre VI intitulé : « Sites et sols pollués » et composé de l'article R. 556-1 ainsi rédigé :
« Art. R. 556-1. - Lorsque la pollution ou le risque de pollution mentionné à l'article L. 556-1 est causé par une installation soumise aux dispositions du titre Ier du livre V, l'autorité de police compétente pour mettre en œuvre les mesures prévues à cet article est l'autorité administrative chargée du contrôle de cette installation. » »

Ces nouvelles dispositions viennent donc constituer la partie réglementaire d’une police récemment créée et spécifiquement consacrée aux « sites et sols pollués ».
Précisons tout d’abord que le Chapitre VI du Titre V (Dispositions particulières à certains ouvrages ou installations) du Livre V (Prévention des pollutions, des risques et des nuisances) du code de l’environnement est en effet consacré aux « Sites et sols pollués ».
Ce Chapitre VI était jusqu’alors constitué d’un seul article de valeur législative – l’article L.556-1 – et d’aucune disposition réglementaire :

« Article L556-1
En cas de pollution des sols ou de risque de pollution des sols, l'autorité titulaire du pouvoir de police peut, après mise en demeure, assurer d'office l'exécution des travaux nécessaires aux frais du responsable. L'exécution des travaux ordonnés d'office peut être confiée par le ministre chargé de l'environnement à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie. L'autorité titulaire du pouvoir de police peut également obliger le responsable à consigner entre les mains d'un comptable public une somme répondant du montant des travaux à réaliser, laquelle sera restituée au fur et à mesure de l'exécution des travaux. Les sommes consignées peuvent, le cas échéant, être utilisées pour régler les dépenses entraînées par l'exécution d'office. Lorsque l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie intervient pour exécuter des travaux ordonnés d'office, les sommes consignées lui sont réservées à sa demande.
Il est procédé, le cas échéant, au recouvrement de ces sommes comme en matière de créances étrangères à l'impôt et au domaine. Pour ce recouvrement, l'Etat bénéficie d'un privilège de même rang que celui prévu à l'article 1920 du code général des impôts.
L'opposition à l'état exécutoire pris en application d'une mesure de consignation ordonnée par l'autorité administrative devant le juge administratif n'a pas de caractère suspensif.
Lorsque, en raison de la disparition ou de l'insolvabilité de l'exploitant du site pollué ou du responsable de la pollution, la mise en œuvre des dispositions du premier alinéa n'a pas permis d'obtenir la remise en état du site pollué, l'Etat peut, avec le concours financier éventuel des collectivités territoriales, confier cette remise en état à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie.
Les travaux mentionnés à l'alinéa précédent et, le cas échéant, l'acquisition des immeubles peuvent être déclarés d'utilité publique à la demande de l'Etat. La déclaration d'utilité publique est prononcée après consultation des collectivités territoriales intéressées et enquête publique menée dans les formes prévues par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. Lorsque l'une des collectivités territoriales intéressées, le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête a émis un avis défavorable, la déclaration d'utilité publique est prononcée par décret en Conseil d'Etat ».

Ces dispositions ont été introduites au sein du code de l’environnement par l’article 21 de l’ « ordonnance n° 2010-1579 du 17 décembre 2010 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine des déchets ». Cet article 21 a créé l’article L.555-1 du code de l’environnement.
L’ordonnance n° 2011-253 du 10 mars 2011 portant modification du titre V du livre V du code de l'environnement a modifié la numérotation de cet article L.555-1 qui devient l’article L.556-1.
Cet article L.556-1 comportait un mérite et plusieurs défauts : s’il esquissait une police des sites et sols pollués, il ne précisait pas quelle était précisément l’autorité de police compétente pour agir à l’encontre d’une pollution ou d’un risque de pollution des sols.
Le décret 2013-5 du 2 janvier 2013 remet-il en cause la solution retenue par le Conseil d’Etat aux termes de l’arrêt « Société Wattelez » rendu ce 26 juillet 2011 ? Il ressort en effet de cette jurisprudence que le Maire, à certaines conditions, peut être compétent pour prendre des mesures à l’endroit de déchets générés par l’activité d’une ICPE.
Or, dans le sens inverse, le nouvel article R.556-1 du code de l’environnement semble réserver au Préfet la compétence de police afférente à toute pollution mais aussi à tout « risque de pollution » causé par une ICPE :

« Lorsque la pollution ou le risque de pollution mentionné à l'article L. 556-1 est causé par une installation soumise aux dispositions du titre Ier du livre V, l'autorité de police compétente pour mettre en œuvre les mesures prévues à cet article est l'autorité administrative chargée du contrôle de cette installation »

La question se pose de savoir si cet article a pour objet de régler définitivement le problème du concours des polices ICPE et déchets. Dans cette hypothèse, seul le Préfet serait compétent pour intervenir à l’endroit d’une pollution ou d’un risque de pollution. Il appartiendra au Juge administratif d’y répondre.
Il aurait été encore préférable que l’Etat l’anticipe en faisant un choix clair. Certes, le maire est souvent sollicité pour intervenir et les services de l’Etat sont parfois débordés. Toutefois, toute nouvelle prérogative conférée au Maire – qui ne dispose pas nécessairement des personnels compétents pour gérer le risque industriel – a pour contrepartie une responsabilité. La perspective d’un recours tendant à la recherche en responsabilité d’une commune pour carence de son maire dans l’exercice du pouvoir de police tendant à la prévention d’un tel risque ne constitue pas une solution. 

Arnaud Gossement

Avocat associé - Docteur en droit

Selarl Gossement avocats