Vous avez aimé le rapport « Ollier » qui a permis d’empiler une dizaine de nouvelles contraintes administratives sur la tête des éoliennes ? Vous avez aimé le rapport « Charpin » qui a permis d’établir un moratoire sur l’achat d’électricité solaire et précipité des milliers de licenciements ? Alors, vous allez adorer le rapport CGEIET/CGEDD sur l’avenir de l’éolien et du solaire.
Rédigé par des ingénieurs membres du Conseil général de l’Économie de l’industrie, de l’énergie et des technologies (CGEIET) et du Conseil général de l’Environnement et du développement durable (CGEDD), le rapport est intitulé « éolien et photovoltaïque : enjeux energétiques, industriels et sociétaux »
Il a été commandé par Delphine Batho, ministre de l’écologie et Arnaud Montebourg, ministre du redressement productif pour préparer la conférence environnementale qui s’ouvre aujourd’hui. Le rapport a pour projet de faire le point sur l’utilité de ces deux énergies renouvelables, leurs contraintes, leur développement et leur avenir.
Les 131 pages du rapport circulant déjà abondamment depuis deux jours, je vous en propose une brève analyse après avoir pris le temps de le lire attentivement. Je complèterai cette analyse dès que le rapport sera officiellement publié. Sans surprise, le document rappelle l’objectif qui doit rester prioritaire en France : préserver la part du nucléaire dans notre mix énergétique pour bénéficier d’une énergie à bas coût et faiblement émettrice de gaz à effet de serre. Fort de cet objectif, les énergies renouvelables apparaissent comme un luxe sympathique mais cher qu’il faut consommer avec modération.
Au mieux, grâce à une analyse « carbo centrée », l’éolien et le solaire peuvent compléter la part du nucléaire (p 33),
« Lorsque le couple électricité éolienne ou photovoltaïque et ses systèmes de soutien se substituent à de l’électricité produite dans des centrales à charbon, le gain en CO2 est évident. Lorsqu’il se substitue à de l’électricité nucléaire, les émissions de CO2 augmentent. C’est d’ailleurs le choix implicitement assumé par l’Allemagne lorsqu’elle a décidé, après la catastrophe de Fukushima de fermer ses réacteurs nucléaires ».
Au demeurant, le rapport fait souvent référence à la notion d’énergie ou d’électricité « décarbonée », expression dont la vocation est de créer une nouvelle catégorie juridique dans laquelle ranger les énergies renouvelables et nucléaire.
Certes, officiellement, les auteurs du rapport ne sont pas hostiles aux énergies de flux, renouvelables. Ils n’oublient d’ailleurs pas de présenter des mesures qualifiées de favorables à ces énergies. Mais l’argument ne convainc pas longtemps et la stratégie de l’arbre qui cache la forêt est assez voyante : si le rapport propose de « mettre à l’étude » des mesures favorables qui ne peuvent être mises en place rapidement, il propose surtout de décider maintenant de mesures très défavorables.
Plus grave, le rapport ne propose de lever aucun des freins au développement de ces énergies mais d’en créer de nouveaux. Il propose de conserver le classement ICPE des éoliennes, de supprimer le tarif d’achat solaire et éolien, de généraliser les appels d’offres. Il ne propose rien concernant l’implantation des éoliennes et centrales solaires en zones littoral et montagne. Rien non plus s’agissant de la cohabitation éoliennes / radars. Mais la proposition de confier l’instruction des permis de construire aux maires et de créer des zones d’accueil de l’éolien dans les SCOT ou les PLU.
Un rapport symptomatique de la persistance d’une culture pro nucléaire et anti énergies renouvelables au sommet de l’Etat et une compilation de raccourcis sur l’éolien et le solaire. A titre d’exemple, le rapport n’oublie ainsi pas de préciser qu’un panneau solaire ne produit pas la nuit et qu’il faudrait trop d’éoliennes pour remplacer nos réacteurs nucléaires (p 20).
Une priorité : préserver une énergie à bas coût
Il s’agit de la toute première recommandation du rapport : « Veiller dans toute réflexion prospective sur le mix énergétique 2025 « durable » à préserver une part conséquente de production d’électricité à bas coût. » (p13). Recommandation bien pensée car elle est en phase avec la conclusion de la conférence sociale qui appelle de ses vœux le soutien à une énergie pas chère. En proposant au Gouvernement une stratégie qui lui permette d’éviter que la conférence sociale – favorable à une énergie pas chère – ne soit contredite par la conférence environnementale - dont nombre de participants savent que l’énergie devient inéluctablement chère - les auteurs du rapport CGEIET/CGEDD ne peuvent que retenir son attention.
Au demeurant, la majorité présidentielle comme l’opposition – est divisée entre deux écoles. La première voudrait continuer à fonder notre économie sur une croissance économique encouragée par une énergie pas chère. La deuxième voudrait anticiper la hausse irréversible des prix de l’énergie et organiser le développement durable de notre économie. Depuis le début du quinquennat, le conflit entre ces deux plaques est patent. D’un côté le gouvernement tente de contenir la hausse des prix du gaz, de l’électricité et du carburant. De l’autre, une proposition sur la tarification progressive du gaz et de l’électricité a été déposée par François Brottes à l’Assemblée nationale.
Pour leur part, les auteurs du rapport se réclament clairement de la première école (P12) :
« La mobilisation de nos abondantes ressources hydrauliques et surtout le développement à partir des années 70 et 80 d’un important parc électronucléaire, ont permis à la France d’alléger considérablement sa dépendance aux combustibles fossiles.
L’énergie sous-tendant tout processus de production, notre croissance économique (même pour la part liée aux services qui ont également besoin d’énergie), dépendra donc étroitement de la disponibilité d’énergie en quantité suffisante et à des prix compétitifs »
Limiter les surfaces disponibles pour la production d’énergie éolienne
La deuxième recommandation du rapport propose d’emblée une mesure dont l’effet premier sera de limiter considérablement la surface de terrains disponibles pour l’installation des systèmes éoliens : « Dans les schémas éoliens de la seconde génération des SRCAE (31 décembre 2015), définir avec une meilleure résolution la cartographie des contraintes au développement de l’éolien »
Ce faisant, une inquiétude du mouvement anti éolien est ainsi relayée : que les schémas régionaux du climat, de l’air et de l’énergie (SRCAE) ne soient trop « laxistes ». Rappelons que ces schémas ont notamment pour fonction d’identifier le gisement et le potentiel d’énergies renouvelables des territoires avant d’identifier les zones favorables au développement de l’éolien. Certains projets de SRCAE ne comprennent pas une carte précise de ces zones mais des listes de communes ou l’indication d’espaces favorables. Certains opposant ont pu demander une identification très fine des zones favorables et ce, dans l’espoir d’alerter immédiatement les riverains concernés. Leur demande est ici reprise. Si le gouvernement devait suivre cette recommandation, les schémas déjà adoptés ou en cours d’adoption devraient être ré examinés et la liste des zones favorables serait sans doute réduite. Pendant ce temps, les projets de parcs éoliens attendraient toujours de savoir où ils peuvent être implantés.
Au demeurant, le rapport ne cache pas le but recherché (p 22)
« Une fois satisfaites ces conditions « géographiques », la carte de détail des vents et les contraintes économiques éliminent probablement une partie notable des surfaces restantes, notamment les conditions et les coûts d’accès et de raccordement au réseau. La viabilité économique évoluera naturellement en fonction du prix de l’énergie et du rendement des techniques. »
Conserver la procédure du permis de construire éolien et la confier au maire
La troisième recommandation du maire est libellée ainsi : « Confier au maire la délivrance des permis de construire les éoliennes lorsque des zones d’accueil des éoliennes auront été définies dans le SCOT ou dans le PLU communal ». Une recommandation très peu favorable à l’éolien.
Pour l’heure, la réalisation d’un parc éolien suppose, entre autres, la délivrance d’un permis de construire et d’une autorisation d’exploiter au titre de la police des installations classées (ICPE). La vraie bonne idée, serait, comme dans d’autres Etats européens, de fusionner ces deux autorisations sous la forme d’un « permis unique » : le public serait autant consulté, les risques sanitaires et environnementaux seraient toujours autant évalués mais les possibilités de recours en justice seraient divisées par deux. Malheureusement cette option n’est pas retenue. Notons également que les demandes de permis de construire et d’autorisation d’ICPE sont actuellement instruites par le Préfet.
Concrètement, si le rapport propose de « réfléchir » à la suppression de la procédure de création des zones de développement de l’éolien (ZDE) créés en 2005, il propose, d’une part, de sévériser les volets éoliens des SRACE et d’en créer de nouvelles : des zones d’accueil des éoliennes dans le SCOT ou le PLU. Après désignation de ces zones, c’est le maire qui serait compétent pour instruire la demande de permis de construire. En clair, non seulement le rapport ne propose pas de supprimer l’exigence d’un permis de construire mais, de surcroît, il propose au maire de remplacer le Préfet. Concrètement, le dossier PC serait instruit en mairie et le dossier ICPE en préfecture, compliquant un peu plus les problèmes d’articulation de procédure. Mais surtout, donner au maire une telle compétence revient à l’exposer un peu plus, sur le terrain, aux pressions des anti éoliens qui n’hésitent pas à brandir la menace de procès contre les élus qui s’abandonneraient à l’énergie du vent.
Remplacer les ZDE, conserver l’ICPE
Pour contrebalancer la sévérité des trois premières recommandations, la quatrième semble plus douce :
« Recommandation n° 4. Supprimer l’obligation d’appartenir à une ZDE pour bénéficier des aides dans les régions dotées d’un SRCAE approuvé (SRCAE de seconde génération fin 2015 soumis à enquête publique). Mettre à l’étude, en collaboration avec la DGPR, le remplacement de la procédure d’autorisation ICPE par une procédure de simple déclaration ou soumettre les éoliennes terrestres au régime de l’enregistrement concernant certaines installations classées. Simplifier la procédure d’autorisation de produire de l’électricité d’origine éolienne terrestre.
Augmenter les amendes en cas de recours abusifs »
En premier lieu, le rapport propose de supprimer les ZDE. On l’a vu, il propose aussi de créer des zones d’accueil dans les SCOT ou les PLU. Il propose aussi un dessin plus sévère des zones favorables à l’éolien dans les SRCAE. La situation ne sera pas améliorée du point de vue de la quantité de zones à élaborer et à respecter. Surtout, dès lors que le rapport propose la suppression du tarif d’achat et l’organisation d’appels d’offres –une procédure de plus) il est logique qu’il propose la suppression des ZDE dont la fonction initiale est de permettre aux éoliennes installées dans leurs périmètres de vendre leur électricité sous le régime de l’obligation d’achat. Au passage, soulignons que le tarif d’achat est qualifié d’ « aide » ou de tarif de « rachat ».
En second lieu, le rapport ne propose pas de supprimer le classement ICPE des éoliennes mais d’en alléger le régime. Cette proposition n’a aucune chance de prospérer et les éoliennes, qui font l’objet de prescriptions de fonctionnement, d’une obligation d’étude d’impact et d’enquête publique, resteront soumises au régime de l’autorisation si elles demeurent soumises au respect de la législation sur les ICPE, à l’instar d’une décharge ou d’un incinérateur. Le débat a déjà eu lieu de 2008 à 2010. Un projet de décret soumettant les éoliennes au régime ICPE de l’enregistrement avait même circulé. En réalité, pour alléger le régime ICPE des éoliennes, il faudrait une loi nouvelle qui vienne corriger la loi du 12 juillet 2010. Un débat parlementaire serait donc nécessaire. Or, il n’est pas certain que les parlementaires aient le désir de revivre la passion des échanges de 2010. Au demeurant, à suivre cette recommandation du rapport, les éoliennes demeureraient soumises à une autorisation, même simplifiée. Et donc au risque de recours en justice. Le bénéfice serait donc nul.
En troisième lieu, le rapport propose d’augmenter l’amende « en cas » de recours abusif. Or, le seul fait de déposer un recours n’est pas abusif mais un droit. La bonne solution serait de réduire les occasions de recours en réduisant le nombre des autorisations administratives attaquables. Ce que ne propose pas le rapport, bien au contraire. Enfin et surtout, l’amende est à la discrétion du Juge et, sauf à changer tout le système, il ne peut être question d’imposer un caractère systématique à ce dispositif.
Débattre des avantages supposés des énergies renouvelables
Le rapport comporte de nombreux développements sur les inconvénients des énergies renouvelables : coût, intermittence, acceptabilité sociale, impacts environnementaux. Plusieurs propositions tendent à ouvrir un débat sur les avantages supposés des énergies renouvelables. Pendant, ce temps…
« Recommandation n°5. Explorer la possibilité d’autres sources d’énergie électrique pour compléter le photovoltaïque et l’éolien dans la transition énergétique »
« Recommandation n°7. Prendre en compte le bilan GES (analyse du cycle de vie) des technologies (y inclus les dispositifs de secours, le renforcement des lignes électriques et les pertes énergétiques induites) ».
« Recommandation n°11. Faire entrer la CSPE dans le futur débat sur la transition énergétique avec son impact sur l’évolution des coûts de l’électricité pour les consommateurs »
Simplement « remettre à l’étude » certaines contraintes
Le rapport recommande du bout des lèvres, non pas de lever, mais de « remettre à l’étude » certaines contraintes.
« Recommandation n° 8. Remettre à l’étude les conditions restrictives d’implantation des éoliennes sur le terrain (impact paysager, 5 mâts minimum, distance des habitations). »
Le rapport ne prend donc pas position sur ces points pourtant clés qui bloquent pourtant le développement de l’éolien.
Supprimer le tarif d’achat éolien et solaire, généraliser les appels d’offres à l’éolien terrestre
En page 40 du rapport, un titre saute aux yeux : « 1.8.4.1 Les effets pervers des tarifs de rachat ». Celui-ci annonce la douzième recommandation :
« Recommandation n° 12. Programmer sur une durée de l’ordre de cinq ans l’extinction des tarifs réglementés de rachat (hors DOM) pour les projets dépassant un certain seuil de puissance en les ramenant graduellement au prix du marché ».
Le rapport comporte une critique très sévère du dispositif du tarif d’achat pour l’éolien et le solaire. En proposer la suppression dans cinq ans revient en réalité à en sortir maintenant. Après un moratoire sur le tarif d’achat solaire, l’organisation d’appels d’offres pour le solaire, le gel du tarif d’achat par le Conseil d’Etat à la suite d’un recours d’opposants, voici qu’il est proposé au Gouvernement d’instituer des contrats d’achat de courte durée. Or, une installation solaire ou éolienne parc ne se finance pas que sur cinq ans mais plus généralement sur vingt au moins. Le message est donc clair et c’est celui de l’abandon progressif et sur une courte de l’obligation d’achat. De ce point de vue les auteurs du rapport disent tout haut ce qui se disait déjà tout bas.
Par voie de conséquence, après avoir conçu un modèle économique de développement des renouvelables, fondé sur l’obligation d’achat, voici que le système est mis à terre. Par quoi le remplacer ? Le rapport trace des pistes dans un premier temps :
« Recommandation n° 13. Étudier de nouveaux modes de rémunération de l’électricité éolienne et photovoltaïque qui encouragent l’autoconsommation, la gestion de l’intermittence, la prise en compte par le producteur des risques de marché. Exemple : rémunération à la puissance mobilisable »
Le rapport propose surtout de généraliser la technique des appels d’offres mise en place par le gouvernement précédent pour le solaire et l’éolien terrestre. L’explication est la suivante :
« 1.8.4.2 Privilégier les appels d’offres
A l’inverse des tarifs de rachat, les appels d’offres permettent à la puissance publique de rester strictement dans le cadre préalablement fixé, notamment par la PPI, du développement des nouvelles installations. Ils permettent en outre de mieux orienter ces développements en prévoyant par exemple dans les cahiers des charges, comme on le voit dans d’autres pays européens, des clauses sur le développement de l’emploi local, la part de valeur ajoutée locale ou encore la technique que l’on souhaite promouvoir. »
Voici la « mesure d’urgence » que la ministre de l’écologie pourrait présenter lors de la conférence environnementale pour encourager le « patriotisme écologique ». D’où la rédaction suivante de la quatorzième recommandation :
« Recommandation n° 14. Privilégier, pour l’éolien comme pour le photovoltaïque, les appels d’offres. Organiser, sur l’éolien terrestre comme sur le photovoltaïque, un appel d’offres annuel dont le caractère prévisible et le volume justifient des clauses de cahier des charges sur l’emploi local, la valeur ajoutée locale et des technologies à promouvoir sur le territoire.
Utiliser à cet égard toutes les possibilités de la réglementation européenne ».
Un appel d’offres dont le cahier des charges permettrait la création d’une filière industrielle française. La recommandation est assez imprécise mais elle semble encourager la création des parcs éoliens soumis à des critères d’emplois locaux et d’utilisation de matériels français. La dernière phrase de la recommandation souligne la limite immédiate de cette proposition : la France n’est pas seule mais en europe. Or, nul doute que le droit européen nous interdit de définir une telle exclusivité nationale. Comme pour le solaire hier, le cahier des charges de l’appel d’offres pour l’éolien terrestre ne pourra officiellement donner la priorité à des matériels français mais européens. L’opposition revendiquée aux produits danois et allemands sera donc de courte durée. Surtout, l’appel d’offres représente une procédure de plus, des risques juridiques supplémentaires, des recours supplémentaires. Une procédure au désavantage des PME qui ne pourront pas avancer les fonds et affronter l’incertitude liée à l’appel d’offres et à la sélection des candidats. Plus grave, le système de l’appel d’offres – centralisé et planifié – est contraire à la logique des énergies renouvelables – distribuées, décentralisées.
S’agissant de ces appels d’offres, une chose est sûre : le temps de les organiser, le temps d’affronter les recours et la filière aura eu le temps de s’effondrer tout à fait.
Les recommandations spécifiques au solaire
Le rapport comporte plusieurs recommandations spécifiques au solaire sur lesquelles je reviendrai, notamment lors de la commission juridique d'ENERPLAN.
« Recommandation n° 9. Ne plus moduler les aides (aujourd’hui les tarifs de rachat) en fonction de l’intégration au bâti »
« Recommandation n° 17. Promouvoir et garantir la fiabilité des installations photovoltaïques dans le résidentiel par des normes et des garanties financières des assureurs »
« Recommandation n° 18. Dans les travaux sur la RT 2020, s’inscrire dans une logique de résultats (incluant des éléments de gestion de l’intermittence) plutôt que par dispositions techniques obligatoires »
« Recommandation n° 19. Eco PTZ : réintroduire les panneaux photovoltaïques dans les bouquets de travaux prévus à l’éligibilité au prêt éco-PTZ sous conditions suivantes : 1/ attestation de qualification du maître d’oeuvre pour l’installation des équipements) 2/ appréciation de la pertinence du projet par rapport au bâtiment considéré, par simulation par un logiciel reconnu ».