La CSG sociale est une fausse bonne idée, tout comme la TVA sociale

Tout comme pour la « TVA sociale », le coût politique d’un transfert d’une partie des cotisations sociales vers la CSG serait très élevé pour un gain de compétitivité dérisoire, provisoire et illusoire.

Par Alain Madelin.

Tous ceux qui ont aimé la « TVA sociale » adorent aujourd’hui la CSG sociale dont le gouvernement a imprudemment tracé la perspective.

En revanche, ceux qui – comme moi – ont combattu les projets de « TVA sociale » ne peuvent qu’être hostiles à la « CSG sociale » car la plupart des arguments hier opposables au transfert d’une partie des cotisations sociales vers la TVA valent aujourd’hui pour un transfert vers la CSG [¹].

Tout comme pour la « TVA sociale », le coût politique d’un tel transfert vers la CSG serait très élevé pour un gain de compétitivité dérisoire, provisoire et illusoire.

L’ouverture d’une perspective de CSG sociale par le gouvernement est d’autant plus surprenante que durant la campagne présidentielle, François Hollande avait très justement mis l’accent sur l’impératif de la croissance et la recherche d’une compétitivité « vers le haut » par la créativité et l’investissement (et non « vers le bas » par la diminution artificielle du coût du travail).

Avec cette volte face, le gouvernement donne aujourd’hui le sentiment d’avoir longtemps nié la réalité du problème du coût du travail pour des raisons électorales pour se rallier tardivement aux thèses développées par le patronat et l’ex majorité et au lendemain des élections et des premières mesures gouvernementales, de reprendre d’une main ce qu’il a donné de l’autre (la main qui reprend étant d’ailleurs bien plus lourde que la main qui donne).

La proposition est aussi d’autant plus funeste qu’affecter une augmentation de la CSG aux entreprises, c’est priver le gouvernement des marges de manœuvre dont il aura besoin demain pour rétablir les comptes publics ou sociaux.

Le mauvais remède des allègements de charges

Nul ne contestera la détérioration de notre compétitivité, pas davantage la nécessité de restaurer les marges des entreprises ou encore le besoin d’un choc d’offre sur notre économie.

En revanche, l’idée selon laquelle un transfert massif de cotisations sociales (20 à 30 milliards) vers la CSG (ou tout autre impôt) serait une réponse à ces questions est contestable et réfutable.

Il ne s’agit pas, bien entendu, de nier tout problème du coût du travail mais aujourd’hui, le coût du travail dans l’industrie manufacturière (c’est-à-dire le secteur exposé à la concurrence internationale) est comparable à celui de l’Allemagne. Comme l’a dit Carlos Ghosn, le PDG de Renault au Figaro (25.01.2012) : « Le coût horaire complet du travail est identique en France et en Allemagne ».

Certes, le coût du travail a beaucoup plus fortement augmenté en France (et dans la plupart des autres pays européens) qu’en Allemagne. Mais la modération salariale allemande a été le fruit du dialogue social et non le résultat de l’action du gouvernement.

D’ailleurs, il n’existe pas UN problème du coût du travail, mais DES problèmes de coût du travail.

Dans le secteur des services, il existe beaucoup d’emplois peu qualifiés, à faible valeur ajoutée pour lesquels le coût total du travail est sans doute trop élevé. Résultat : nous avons dans ces secteurs proportionnellement beaucoup moins d’emplois que dans d’autres grands pays développés.

C’est d’ailleurs pour corriger ce handicap, amplifié par les revalorisations régulières du SMIC, que les gouvernements successifs ont multiplié les exonérations de charges pour les salaires voisins du SMIC (allègements qui représentent aujourd’hui une trentaine de milliards, dont 22 liés spécifiquement aux bas salaires).

Ces allègements de charge ont plusieurs effets pervers :

- Un effet « smicardisation » des salariés français. En concentrant les exonérations de charges sociales plafonnées (hier 1,7 smic, aujourd’hui 1,6), celles-ci ont un effet de cliquet qui comprime plus des deux tiers des salariés français dans des revenus compris entre 1 et 1,6 smic. C’est là un facteur de tassement des salaires très défavorable à la promotion et à l’avancement des salariés. En subventionnant les bas salaires, on les multiplie.

- Un effet d’aubaine. Il y a des bas salaires qui correspondent à un travail sur des machines coûteuses et sophistiquées engagées dans un processus de production dégageant une très forte valeur ajoutée. Dans ce cas pour l’entreprise, la question est celle de l’innovation et de l’investissement, pas celle du coût du travail. Les baisses de charges constituent pour elle un effet d’aubaine (relevé par la Cour des Comptes).

- Un effet boomerang sur le coût du travail des plus qualifiés. Au bout du compte, la décharge des bas salaires entraine une surcharge du travail qualifié, celui de ceux qui apportent le plus à la création de valeur ajoutée. Si l’on considère le travail très qualifié à forte valeur ajoutée, il existe en France un taux marginal de prélèvement global, charges sociales (largement déplafonnées) et fiscalité progressive qui atteint aujourd’hui en France le record des pays industrialisés. Si l’on considère que la « matière grise » est la première matière première de la nouvelle croissance, la France surtaxe clairement le principal facteur de compétitivité.

- Un effet à rebours de la compétitivité.

Au bout du compte, les transferts de charges privilégient les entreprises de main d’œuvre – dont la plus large partie échappe à la concurrence étrangère – par rapport aux entreprises capitalistiques à forte valeur ajoutée. Difficile de voir là un choix de compétitivité pour la France.

À dépenses sociales identiques, tous les changements d'assiette des cotisations sociales sont illusoires

En réalité, il n’existe pas de manipulation magique de nos prélèvements sociaux et fiscaux qui, à prélèvements sociaux identiques, puisse apporter un gain durable de compétitivité.

L’exemple du différentiel France/Allemagne est trompeur. Certes, les « charges sociales » patronales sont moins élevées en Allemagne qu’en France. Mais ces « charges sociales » qui sont censées peser sur le coût du travail font partie du coût du travail et ce qui compte pour l’entreprise, c’est le coût total du travail, charges comprises. Or, dans l’industrie, celui-ci est voisin de celui de la France.

Le vrai différentiel est dans la dépense sociale : 745 milliards d’euros pour l’Allemagne, 624 pour la France. Avec un déficit de 18 milliards pour la France face à un excédent de 29 milliards pour l’Allemagne.

Au total, la France dépense 1,9% de son PIB en plus pour le social que l’Allemagne, soit 38 milliards (2,5% de plus par rapport à la zone euro). S’il y a surcharge sociale, c’est qu’il y surcoût et pour les économistes, aucune manipulation ne peut remédier à cet état de fait.

Comme l’avait déjà noté le rapport de la mission confiée en avril 1998 par Lionel Jospin à Edmond Malinvaud dans le cadre du Comité d’Analyse Économique, toute modification du coût du travail se doit d’être appréciée dans le long terme. Dans cette perspective, « tout mode de financement a finalement pour effet de faire payer à terme par le travail le coût de la protection sociale ».

En effet, tout prélèvement ou toute modification d’un prélèvement va changer les comportements et les échelles de prix existantes. Avec le temps, ces prélèvements vont se diffuser dans l’ensemble de l’économie en fonction des conditions du marché, des élasticités des offres et des demandes des produits et des facteurs de production [²].

Au bout du compte, il apparait que des prélèvements en apparence différents sont largement équivalents.

Le rapport sur la « TVA sociale » remis à Éric Besson en 2007 aboutissait à la même conclusion :

Les effets de compétitivité de changements d’assiette ne peuvent être que transitoires. À long terme, l’avantage compétitif du changement d’assiette disparait totalement.

Au niveau global, seuls les allègements de charges qui correspondent à une baisse des dépenses sociales peuvent avoir un effet sur la compétitivité [³].

Le rapport qualité/prix d'une CSG sociale en termes de compétitivité serait désastreux

Comment mesurer l’impact à court terme d’un tel transfert de charges en termes de compétitivité ?

Sachant qu'un point de CSG représente environ 11 milliards, un tel transfert représente un allégement de 1,5% du coût du travail (sur une masse de 750 milliards). Ou encore globalement 0,4% du chiffre d’affaires des entreprises.

• Si cet « allègement » est répercuté sur les prix, le transfert d’un point de CSG représente un gain de 0,3% dans l’hypothèse d’un produit industriel incorporant 20% de main-d’œuvre.

• Si cet « allègement » est répercuté sur le taux de marge, le transfert d’un point de CSG représente 0,6% de gain (sachant que les entreprises non financières ont un excédent brut d’exploitation d’un peu plus de 500 milliards pour 1800 milliards de valeur ajoutée).

Ces chiffres sont bien entendu à multiplier par 2 ou 3 dans l’hypothèse d’un transfert du financement de la protection sociale représentant 2 ou 3 points de CSG.

Ces calculs sont approximatifs. Ils peuvent certes être affinés mais ils donnent un ordre de grandeur qui montre le coût politique exorbitant de la CSG sociale au regard de ses bénéfices réels en terme de compétitivité.

Tout ceci est dérisoire au regard des gains de productivité annuels de 3%, 5% ou plus réalisés dans de nombreuses industries. Au regard aussi en perspective des variations de change euro/dollar, l’euro ayant ainsi perdu 14% de sa valeur depuis un an.

De plus, à ce jeu du transfert de charges, certaines entreprises seront plus gagnantes que d’autres. En fait, ce faible gain provisoire de compétitivité sera loin de bénéficier aux entreprises qui sont le plus exposées à la compétitivité internationale. Il faudra expliquer en termes de compétitivité en quoi celui-ci est positif lorsque les principaux bénéficiaires sont le secteur bancaire et financier ou les grandes entreprises du CAC 40 comme Total, L’Oréal ou LVMH ? Ou encore pourquoi les entreprises de services utilisant une forte main d’œuvre mais peu exposés à la concurrence internationale seront au final les grandes gagnantes de ce transfert ?

Mais au-delà des entreprises, quel serait l’impact d’une CSG sociale ?

Une hausse de la CSG pèse grosso modo à 88% sur les revenus du travail, les retraités et les divers revenus de remplacements, et à 12% sur les revenus du capital.

C’est dire que la CSG sociale représente une baisse du pouvoir d’achat certaine (même s’il est possible de moduler en fonction des catégories). À cet effet direct s’ajoute pour les salariés, l’alourdissement de l’impôt sur le revenu qui résultera de la substitution de la CSG à des cotisations déductibles.

S’agissant du capital, cette majoration s’ajoute aux augmentations très importantes de la fiscalité des revenus du capital intervenues sous le précédent quinquennat, à celles que l’actuel gouvernement prépare autour de la suppression totale ou partielle des Prélèvement Forfaitaires Libératoires et de la volonté affichée d’aligner l’imposition du capital sur l’imposition du travail.

Tout ceci renforce le risque de transformer notre pays en « enfer fiscal » pour le capital au moment où nous avons précisément besoin d’un effort massif d’investissement pour retrouver notre compétitivité.

La nécessaire clarification du financement de notre protection sociale ne conduit pas pour autant à la CSG sociale

À l’appui d’un tel transfert d’une large part des cotisations sociales vers l’impôt, on évoque souvent une nécessaire clarification de nos financements de la protection sociale.

Pour beaucoup, l’enjeu serait les cotisations familiales dont il est facile d’observer qu’elles n’ont pas à être financées par les entreprises car elles ressortent plus naturellement de la solidarité nationale que de l’assurance. On en conviendra volontiers (bien que le rapport Yves Bur sur l’évolution du financement de la politique familiale nuance cette affirmation en montrant que 7 à 14 milliards liés à la conciliation de la vie professionnelle et familiale se devraient de demeurer à charge des entreprises).

Certes la question n’est pas taboue. Mais on ne saurait en rester à un tel examen superficiel à partir du seul exemple des allocations familiales.

Distinguer dans nos dépenses de protection sociale celles qui relèvent de la solidarité nationale (et donc de l’impôt) de celles qui relèvent de l’assurance et de la prévoyance (et donc de la cotisation) est en soi une bonne idée.

Mais l’objectif d’une telle distinction n’est pas tant d’alléger les « charges patronales » que de réaliser une séparation plus nette des financements et des responsabilités préalables à toute bonne régulation des dépenses sociales responsabilisant les gestionnaires. Le profil de financement a en effet un impact fort sur le système de gouvernement.

À l’évidence, la politique familiale (sous réserve des mesures visant à concilier la vie professionnelle et familiale signalées plus haut) relève de la solidarité nationale (on ne s’assure pas contre le risque d’avoir des enfants !).

En revanche, la maladie, le chômage et la vieillesse sont historiquement des assurances sociales qui se doivent d’être principalement financées par des cotisations.

Contrairement à la formule que l’on répète à l’envi, le coût de la protection sociale n’est pas supporté par le travail. Affirmer cela, c’est ignorer l’histoire et la nature de notre protection sociale.

Celle-ci consiste en un achat de services différés et mutualisés payé par les personnes sur leurs revenus de travail et retenu à la source. Dans notre modèle social, les cotisations sociales salariales et patronales représentent une partie du salaire, un salaire « différé » ouvrant droit à des prestations sociales (la CSG en elle-même n’ouvre aucun droit).

C’est d’ailleurs ce modèle qui fonde notre système paritaire. Ce qui est payé par les salariés a le droit d’être géré par les salariés (ou leurs représentants), ce qui est payé par les contribuables étant géré par les citoyens (ou leurs représentants élus démocratiquement).

Ce qui est sûr c’est qu’au fil du temps ce modèle assuranciel s’est vu chargé par les gouvernements successifs de dépenses dont on peut penser qu’elles ressortaient davantage de la solidarité nationale sans recevoir pour autant de compensation budgétaires. C’est ce que les syndicalistes dénonçaient il n’y a pas si longtemps sous le terme de « charges indues ».

C’est ainsi que l’État a « universalisé » progressivement la couverture de l’assurance maladie, mettant à la charge du régime général la compensation des régimes déficitaires, la protection des chômeurs, des adultes handicapés, des étudiants et plus généralement des personnes qui ne paient pas – ou paient peu – de cotisations sociales…

Le tout dans des mécanismes complexes et imparfaits de compensations liés à la solidarité nationale qui mériteraient assurément d’être clarifiés et refondés par le gouvernement et les partenaires sociaux.

La question du partage assurance/solidarité dans le domaine de la maladie est la plus complexe. Notre système d’assurance maladie est en fait un vaste système d’assurance de groupe de type mutualiste. Il opère une redistribution solidaire entre petits et gros consommateurs de soins, entre classes de revenus (compte tenu du déplafonnement), entre générations (en offrant aux retraités un accès illimité au système de soins), entre familles de différentes tailles (les cotisations ne sont pas proportionnelles au nombre d’enfants à charge).

Il est difficile de trouver un modèle économique cohérent qui permette de tracer une ligne de partage sûre.

Mais affirmer comme le fait une partie du patronat que le caractère universel aujourd’hui de notre assurance maladie justifierait que l’on fiscalise les cotisations qui lui sont destinées serait en rupture profonde avec notre modèle social contributif (le modèle dit « bismarkien » qui est en fait français d’origine) et s’enfoncer un peu plus dans l’étatisation de notre assurance maladie.

Quoiqu’il en soit, si l’on devait s’engager dans une distinction plus claire entre assurance et solidarité, il faudrait prendre en compte le fait que la CSG représente déjà quelque 90 milliards (plus que l’impôt sur le revenu) auxquels il faut ajouter 22 à 30 milliards d’exonérations de charges sociales.

On peut penser (sous réserve d’examen plus approfondi des partenaires sociaux) que cette enveloppe couvre déjà peu ou prou la part « solidarité » de notre protection sociale.

Le chemin d'une vraie compétitivité 

Si l’on pense que le coût du travail est trop élevé au regard de notre production en l’absence de baisse de nos dépenses sociales, il faut augmenter la productivité.

Une vraie politique de l’offre compétitive ne passe pas par une baisse artificielle du coût du travail mais par la qualification, l’innovation et l’investissement.

C’est à mes yeux le discours auquel le gouvernement devrait se tenir.

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Sur le web.

Notes :

1. À la différence de la « TVA sociale » cependant, un transfert de charges sur la CSG nous épargne les vaticinations de l’ex majorité sur les prétendues vertus de lutte contre les délocalisations et la contribution des produits importés au financement de notre protection sociale (ce ne sont pas les produits qui paient des impôts mais leurs consommateurs et quelles que soient les manipulations fiscales, la même facture sociale sera toujours payée par le même nombre de Français). De même sont abandonnées les fallacieuses argumentations patronales sur le côté indolore de la « TVA sociale » qui aurait pu ne pas être répercutées dans la hausse des prix et même entrainer des augmentations salariales. Aujourd’hui, un transfert de la CSG sociale est franchement assumé par le patronat comme un moyen de restaurer les marges des entreprises. ↩
2. Lorsqu’une part des salaires est fixée réglementairement comme c’est le cas du Smic ou lorsque certaines catégories, comme les retraités n’ont pas de pouvoir (sauf le bulletin de vote) de négocier leurs pensions, le réajustement peut être plus long. Mais dans ce cas, l’effet eut été le même avec une moindre revalorisation du Smic ou des pensions. ↩
3. Le transfert de charges sociales sur la CSG peut s’analyser comme une micro dévaluation – non coopérative – au sein de la zone euro. Avec le même effet transitoire que celui des dévaluations. ↩