Plusieurs décrets relatifs aux attributions des ministres récemment nommés ont été publiés au JO du 25 mai. Leur lecture attentive permet de mieux définir, au delà des titres des ministres, la place exacte de l'écologie et de l'énergie au sein de l'appareil administratif d'Etat.
Du Vice premier ministre en charge du développement durable au Superministère de l'écologie
On se souvient qu'en 2007, Nicolas Hulot, le père du Pacte écologique, avait proposé aux candidats à l'élection présidentielle de s'engager à nommer un Vice premier ministre en charge du développement durable. Le but ? S'assurer que toute décision publique prise par l'un des membres du Gouvernement soit conforme à l'objectif de développement durable.
A la suite de son élection en 2007, Nicolas Sarkozy n'a pas nommé de Vice premier ministre en charge du développement durable et n'a pas engagé de révision de la Constitution pour y inscrire cette nouvelle fonction. Il a toutefois confié à un poids lourd de la majorité, Alain Juppé puis, un mois plus tard, Jean-Louis Borloo, un "superministère" de l'écologie et du développement durable. Le ministre de l'écologie avait le rang de "Ministre d'Etat", était placé à la deuxième place du protocole gouvernemental.
La création de ce superministère a largement contribué à ce que le Grenelle de l'environnement, mis en place dés le mois de juin 2007, puisse aller jusqu'au bout du processus, c'est à dire jusqu'aux tables rondes finales des 24, 25 et 26 octobre 2007. D'autres facteurs ont permis au superministère de s'imposer dans les arbitrages interministériels : l'investissement de Nathalie Kosciusko-Morizet alors secrétaire d'Etat à l'écologie, la présence d'une conseillère écologie (Chantal Jouanno) à l'Elysée, l'accés direct au Président de la République par le Ministre de l'écologie etc...
L'énergie rejoint l'écologie en 2008
Fort du succès du Grenelle, Jean-Louis Borloo a pu alors exiger que lui soit enfin rattaché le portefeuille de l'énergie et, concrètement, que lui soit attribuée l'autorité sur la Direction générale de l'énergie et du climat. Ce fut chose faite par le Décret n° 2008-680 du 9 juillet 2008 portant organisation de l'administration centrale du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire. Le rapprochement des administrations de l'écologie et de l'énergie était justifié par la nécessité de préparer le sommet mondial du climat qui devait donner une suite au protocole de Kyoto et qui s'est tenu en décembre 2009, à Copenhague.
Ce rapprochement était une petite révolution de palais. L'énergie a toujours été considérée comme la chasse gardée du Ministère de l'économie et de l'industrie au sein duquel le Corps des mines possède ses bureaux. L'énergie était considérée comme un enjeu de production, pas comme un enjeu environnemental. Déplacer la DGEC vers le ministère de l'écologie revenait à reconnaître, au sein même de l'Etat, que l'énergie ne se conçoit pas qu'en termes de production.
L'énergie entre deux chaises
Certains ont pu craindre que cette nouvelle organisation ne mette en péril l'édifice du nucléaire. François Roussely, Président d'honneur d'EDF a ainsi publié un rapport en 2010 préconisant la création d'un ministère dédié à l'énergie et postulant donc une séparation entre les administrations de l'écologie et de l'énergie.
En novembre 2010 : remaniement ministériel. Jean-Louis Borloo quitte le superministère de l'écologie et Nathalie Kosciusko-Morizet lui succède. Dans les coulisses, une bataille très dure s'engage entre Bercy et Roquelaure, entre Eric Besson ministre de l'industrie et Nathalie Kosciusko-Morizet ministre de l'écologie. L'enjeu : l'autorité sur la DGEC, c'est à dire sur l'énergie. Le Chef de l'Etat finira par trancher en confiant aux deux ministres une co tutelle sur la DGEC. A Eric Besson la défense du nucléaire, à NKM les négociations internationales sur le climat. S'agissant des énergies renouvelables, les deux ministres se sont toujours disputés ce dossier qui fut, en définitive, bien mal traité à l'exception du lancement, grâce à NKM, du chantier de l'éolien offfshore.
2012 : Un équilibre subtil entre les différentes écoles de l'énergie
A la suite de l'élection de François Hollande, la question de la survie du superministère de l'écologie était bien sûr posée. Le 15 mai 2012, lors de la lecture par le Secrétaire général de l'Elysée du nom et des titres attribués aux nouveaux ministres, il a semblé que l'énergie était revenue à Roquelaure : Nicole Bricq est en effet "Ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie". Arnaud Montebourg, ministre de l'industrie - pardon du "redressement productif" - aurait même été étonné de n'avoir plus autorité sur la DGEC, contrairement à son prédécesseur, Eric Besson.
Premier soulagement pour les partisans d'une unité administrative du développement durable à la première lecture du décret n° 2012-772 du 24 mai 2012 relatif aux attributions du ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie : le Chef de l'Etat et le Premier ministre ont semblé vouloir revenir à la logique du décret du 9 juillet 2008 qui avait donné naissance au superministère vert.
A la lecture plus attentive des décrets d'attribution, il apparaît cependant que les choses ne sont pas aussi simples et que Nicole Bricq n'est pas la seule ministre à pouvoir exercer une compétence en matière d'énergie. En clair, l'équilibre des forces au sein de l'Etat n'a pas encore complètement penché du côté de l'écologie. C'est un équilbre plus subtil qui a été réalisé pour ne mécontenter aucune des écoles de pensée de l'énergie. Ne nous y trompons pas, ces écoles sont nombreuses et ne se résument pas à un seul affrontement entre éoliennes et centrales nucléaires. Certains postulent que les développement des énergies vertes et fissiles sont contradictoires, d'autres non ou plus ou moins. Ajoutons à cela la question des économies d'énergie et de la performance énergétique du bâtiment, la question des monopoles historiques et de l'ouverture à la concurrence du marché de l'énergie, la question du cadre juridique....et vous constaterez que les réponses sont plurielles.
Premier constat, Nicole Bricq n'est pas ministre d'Etat, numéro 2 du Gouvernement. Dés lors qu'il n'y aucun ministre d'Etat dans le Gouvernement et que le rang protocolaire des ministres a bien moins d'important que leur personnalité, leur réseau d'élus et leur puissance médiatique, cela importe peu.
Deuxième constat, le superministère de l'écologie a été remplacé par "un pôle ministériel du développement durable" avec, à sa tête, deux ministres : Cécile Duflot et Nicole Bricq. Notons notamment que la Ministre de l'Egalité des territoires et du Logement a autorité, conjointement avec celle de l'écologie sur direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature. Dans l'administration, on entend souvent cette devise : "deux chefs/pas de chef".
Le pilotage de ce pôle du développement durable dépendra bien entendu de l'entente entre ses deux têtes. Certains diront que le poids du développement durable dans les négociations interministérielles sera plus grand dés lors qu'il sera défendu par deux avocates. D'autres opposeront le fait que les ministres sont souvent des concurrents, notamment dans les médias et que des divergences de vue nuisent à la cohérence de l'action administrative.
Troisième constat, certains défauts de l'ancien superministère de l'écologie perdurent. Ainsi, la gestion de la forêt continue de relever du Ministre de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire. La Ministre de l'écologie a simplement le droit de "participer" en liaison avec le ministre de l'agriculture à "la détermination de la politique d'aménagement de l'espace rural et de la forêt".
Quatrième constat, le ministre de l'industrie a conservé des compétences qui entrent dans le champ de l'écologie.
En premier lieu, la ministre de l'écologie "dispose" mais n'a pas autorité sur Conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies (CGIET). Le Corps des mines reste donc à Bercy d'ù certains de ses membres continueront de protéger une certaine idée du l'énergie et du nucléaire. Ce sont en effet les ministres de l'économie et du redressement productif qui ont autorité sur le CGIET : le décret sur les attributions de ce dernier précise : "conjointement avec le ministre de l'économie, des finances et du commerce extérieur, il a autorité sur (...) le Conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies".
En second lieu, le ministre du redressement productif conserve une compétence importante en matière d'énergie. Le décret relatif a ses attributions précise :
"Au titre des responsabilités définies à l'alinéa précédent, le ministre du redressement productif est compétent pour : (..)― la politique des matières premières et des mines, conjointement avec le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie en ce qui concerne les matières énergétiques".
Par voie de conséquence, le ministre de l'industrie conserve un pilotage de la DGEC. Le décret relatif aux attributions du Ministre du redressement productif précise :
"III. ― Pour l'exercice de ses attributions relatives aux matières premières et aux mines, le ministre du redressement productif dispose de la direction générale de l'énergie et du climat, de la direction générale de la prévention des risques et de la direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature".
Notons au passage que le ministre de l'industrie a un droit de regard sur l'activité de l'administration de l'écologie, la DGALN qui s'occupe notamment de biodoversité et la DGPR qui s'occupe de l'environnement industriel (ICPE..).
Certes, le ministre de l'industrie "dispose" et n'a pas officiellement "autorité" sur la DGEC mais, dans les faits, la feuille de route de cette administration ne pourra être établie sans lui. Au demeurant, un signe ne trompe pas : sitôt nommé, Arnaud Montebourg s'est positionné sur le dossier de la fiscalité verte et sur le chantier d'une taxe carbone européenne. Les bonnes relations qu'entretiennent Arnaud Montebourg et Géraud Guibert, directeur de cabinet de Nicole Bricq, devraient cependant permettre de prévenir d'éventuelles difficultés de communication entre les deux ministres.
En réalité, dans la pratique des instutions le partage des rôles entre le ministre de l'écologie et celui de l'industrie, créé en novembre 2010 entre NKM et Eric Besson pourrait se poursuivre, même sous une forme un peu différente : au ministre de l'industrie les mines et le nucléaire, au ministre de l'écologie, les éoliennes et le climat. Gardons nous cependant de toute caricature : Arnaud Montebourg a beaucoup évolué sur le nucléaire et semble partager avec Nicole Bricq une conception pragmatique du dossier énergie. Ce quinquennat ne sera pas celui de la sortie immédiate du nucléaire mais celui - espérons le - de la préparation d'une nouvelle économie de l'énergie, notamment pour les renouvelables.
Quelle transversalité ?
Le superministère de l'écologie, dans sa confuguration de 2008 n'a donc pas été tout à fait recréé. Faut-il s'en plaindre ? Il est trop tôt pour le savoir. Les politiques publiques environnementales ont souffert ces deux dernières années d'une remise en cause de ce qui était au coeur de l'accord des parties du Grenelle : l'écologie n'est pas l'ennemie de l'économie.
En clair, la création d'une grande administration du développement durable n'est pas une condition suffisante pour la pleine application du principe d'intégration aux termes duquel toute décision publique doit être conforme à l'objectif de développement. Le coût environnemental de toute loi, décret ou arrêté doit être évalué.
Il faut donc des instruments qui permettent d'imposer à tous les ministres - et pas seulement à celui de l'écologie - le souci de l'écologie. La création d'un Vice premier ministre en charge du développement durable aurait peut être permis de le faire.
Cette tâche à laquelle devra contribuer Nicole Bricq, reviendra peut être aussi à Marie-Hélène Aubert, qui est restée conseillère de François Hollande à l'Elysée sur les dossiers écologie et climat. En 2007, Chantal Jouanno avait rempli cette fonction auprés de Nicolas Sarkozy : conseillère écologie pendant la campagne électorale puis à l'Elysée.
Il est donc bien trop tôt pour savoir si le mécanisme mis en place fonctionnera bien. Une chose est sûre, l'appareil d'Etat ne sera sensible à l'écologie que si une pression extérieure s'exerce. La préoccupation du développement durable doit être portée par tous - entreprises, associations, citoyens - et partout.
Jeu de briques
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