Le fédéralisme a des vertus et est une opinion légitime et intéressante. Cependant, force est de constater que la crise semble un prétexte pour avancer dans une voie dont la nécessité est affirmée de façon péremptoire mais n’est jamais démontrée.
Par Olivier Braun.
La crise économique qui affecte l’euro et menace, dit-on, sa survie, donne l’occasion à MM. Attali et Lamy de proposer, dans les colonnes du Monde (8 mai 2012) une centralisation européenne poussée. Le lecteur, quel que puissent être ses préférences politiques en matière d’avancée vers un État fédéral en Europe, reste sur sa faim : les auteurs de « construisons une Europe de la relance ! » se bornent à affirmer simplement que la sortie de la crise passe par une nouvelle marche en avant dans la centralisation européenne, avec des propositions concrètes mais sans aucune démonstration [1] .
Aussi, leur plaidoyer ressemble davantage à servir une vue pré-conçue, celle des fédéralistes, en faisant croire à la nécessité de ce qui n’est qu’une préférence.
L’Europe souffre, constatent-ils, d’un double problème : l’absence de croissance et la crise des finances publiques et de l’endettement.
Le diagnostic n’est guère contestable mais les solutions proposées le sont.
L’économiste Robert Barro disait ceci, dans une interview pour la revue de la Réserve Fédérale de Mineapolis, en 2005[2] :
L’union monétaire en elle-même est une chose très positive en ce sens qu’elle favorise le commerce et les flux financiers. Du côté budgétaire, je ne vois pas pourquoi il faudrait une centralisation. Il est important que les pays individuels soient responsables de leurs propres dettes et de leur propre système fiscal. Ce serait problématique, bien entendu, si un gouvernement central devait renflouer les pays individuels ayant des dettes excessives. Prenez un exemple comme celui de l’Argentine. L’un des problèmes là-bas était que les États fédérés pouvaient s’endetter et au fond en transférer la charge au gouvernement central. Les incitations à l’irresponsabilité budgétaire étaient de toute évidence grandes et tendaient à promouvoir des dépenses excessives au niveau des États.
Cet extrait contient la réfutation des propositions de MM. Attali et Lamy. Si ceux-ci n’offrent aucun argument pour justifier l’État central, les effets pervers sont montrés par M. Barro. Une analyse de l’origine de la crise en Europe, au-delà de la simple description des maux dont elle souffre, accuserait plutôt la centralisation actuelle.
La crise des dettes publiques trouve sa source dans les incitations perverses pour les gouvernements. James Buchanan et Richard Wagner ont magnifiquement analysé dans leur classique « Democracy in Deficits, the political legacy of Lord Keynes », publié en 1977, comment les théories prônant la relance de l’économie par les dépenses publiques et les déficits ont progressivement changé un élément de la constitution fiscale, informel mais important : la croyance en la nécessité d’un budget équilibré. Cette révolution s’est faite d’abord par la conquête de l’académie, puis de celle des hommes politiques. Or, si les théories économiques keynésiennes conseillent la relance d’une économie en crise par les déficits, elle prônent également des budgets en surplus durant les périodes de prospérité. La barrière morale contre les déficits tombée, et le jeu électoral de la démocratie, que connait bien M. Attali, auteur d’un ouvrage à ce sujet, les dirigeants politiques ont besoin de satisfaire des clientèles électorales par des avantages, via la dépense publique. Chaque nouvelle campagne électorale le montre, avec son cortège de promesses. En revanche, en faire payer le coût réel par l’impôt n’est guère populaire, aussi les dirigeants ont-ils recourt au déficit, financé par des emprunts, eux-mêmes largement monétisés. Les coûts sont ainsi reportés sur les générations futures, qui n’ont pas pu voter, et sur les citoyens, via l’inflation, un impôt masqué et non voté. L’inflation par ailleurs, n’affecte pas uniformément la population, mais bénéficie forcément aux premiers détenteurs de la nouvelle monnaie : l’État et les bénéficiaires des dépenses publiques, ainsi que les milieux bancaires. Les titulaires de revenus fixes, retraités et salariés, les classes les moins aisées, sont victimes de cette redistribution, non votée, et qui accroît les inégalités.
Le mécanisme de l’Union monétaire européenne [3], avec une Banque centrale européenne et de multiples gouvernements utilisant l’euro, a encore aggravé la perversité des incitations, du moins dans les pays les plus petits, au dépens des pays puissants telle l’Allemagne. En effet, l’euro engendre une tragédie des communs : les petits pays, typiquement les pays du sud de l’Europe, peuvent bénéficier de taux d’intérêt plus faibles que sans l’euro, à cause d’une part de la croyance, qui s’est avérée infondée, selon laquelle la BCE ressemblerait à la Bundesbank[4], d’autre part, du fait de l’existence d’une garantie implicite de renflouement en cas d’insolvabilité, par les pays puissants. L’euro étant une monnaie ayant cours dans toute la zone euro, un euro imprimé en Grèce est accepté en payement en Allemagne. Les pays du sud, singulièrement la Grèce, ont pu masquer leurs difficultés structurelles, c’est-à-dire une économie non productive et donc des salaires bas ou un chômage important, par la dépense publique, l’embauche de nombreux agents publics et des subventions. L’inflation en résultant est partiellement exportée dans les autres pays, via le commerce intra-européen, une balance commerciale grecque déficitaire, une balance commerciale allemande excédentaire. Autrement dit, la Grèce imprimait des billets et achetait des produits allemands. Cette redistribution monétaire enrichissait la Grèce et nuisait à l’Allemagne, sauf bien sûr aux exportateurs. Ce n’est que lorsque les abus ont été tels que les créanciers de la Grèce ont perdu confiance dans la volonté de la BCE de continuer à financer le train de vie grec comme dans la capacité des contribuables allemands d’endosser les pertes.
M. Barro, cité plus haut, continuait ainsi : « L’analogie [avec la crise en Argentine] pour la zone-euro serait que si le centre assumait la charge des dettes des États membres – ce serait désastreux. » Il ajoute juste ensuite, et à tort : « Cependant et heureusement cette situation ne s’applique pas » parce qu’il devait penser que la clause du traité de Maastricht disposant que ni les États membres ni l’UE ne devaient prendre en charge les dettes d’un État membre allait être appliquée[5].
Dans sa conférence pour la remise de son prix Nobel en économie, Thomas Sargent compare deux épisodes de l’histoire américaine, où la question de la prise en charge des dettes des États confédérés, puis des États fédérés, était liée à l’établissement du fédéralisme. Dans le premier cas, en 1790, l’objectif était clairement de construire un État central plus à même de lutter contre les autres puissances, et le centre prit en charge les dettes des États confédérés, dettes ayant servi à financer la guerre d’indépendance. Cela entraîna des incitations perverses, et lors d’une nouvelle crise de la dette des États fédérés, en 1840, il fut à nouveau question d’un renflouement par Washington des États membres. Les dettes avaient servi à des financements civils, comme des dépenses d’infrastructure, sans rendement pour les États. Ce sauvetage fut refusé et les investisseurs européens en furent pour leurs frais. Mais ce refus est à l’origine de l’inscription dans les constitutions des États de l’obligation d’équilibrer leurs budgets. M. Sargent ne tire pas de conclusion explicite quant à l’Union européenne, contrairement à l’un de ses interprètes, l’économiste John H. Cochrane : le second épisode est plus pertinent pour l’Europe, les renflouements et l’union fiscale sont un danger pour l’euro, une bonne chose en soi qu’il serait dommage de perdre.[6]
MM. Attali et Lamy non seulement ne démontrent pas pourquoi la centralisation serait nécessaire, mais proposent des solution aggravant les mauvaises incitations. Lorsqu’il écrivent que l’intervention de la BCE, qu’ils approuvent, « a fourni quelques mois de répit » il ne voient pas que c’est la croyance que la politique monétaire allait régler les problèmes budgétaires et structurels qui a permis aux dirigeants de procrastiner, dans l’espoir de pouvoir éviter de faire face aux problèmes réels. L’inaction de M. Berlusconi, avant son heureux remplacement par M. Monti l’illustre.
Or les auteurs veulent « circonscrire les dettes du passé des pays de la zone euro en en mutualisant une partie ». Or le passé et l’avenir sont liés par les incitations mises en place. Mutualiser les dettes de passé donne raison à ceux qui ont anticipé un renflouement. MM. Attali et Lamy estiment à juste titre que cela fera baisser les taux d’intérêt, mais pour les pays aux finances publiques les plus mal gérées, et les fera augmenter pour les autres. Le souci de la rigueur se verra puni, la démagogie récompensée. Ainsi les États vertueux auront intérêt à se transformer en cigales pour ne pas avoir à payer des coûts supplémentaires, les cigales se verront renforcées. Les taux plus bas pronostiqués par les auteurs donneront les moyens, non pas de faire des réformes, mais de ne pas les faire pour se maintenir au pouvoir. Les résultats des élections du 6 mai, en France et singulièrement en Grèce ne donnent pas à penser qu’un gouvernement veuille persister longtemps dans ses volontés de réformes structurelles. La création d’un « Institut fiscal européen » vise certainement à discipliner les États mais cette discipline sera, comme le mécanisme du Pacte de stabilité et de croissance, comme une ceinture de chasteté dont le porteur conserve la clef. Un vœu pieux.
Le « budget européen de croissance » participe de la même illusion. L’impôt européen, les « projects bonds » ne changeront pas de nature parce que le mot européen est ajouté : les contribuables sont toujours les mêmes, et ils sont déjà sur-imposés. L’Europe n’est pas un nouveau monde avec de nouvelles ressources, ce n’est jamais que l’ensemble de contribuables nationaux. Les obligations européennes ne trouveront pas de nouveaux investisseurs européens, mais déplaceront l’épargne déjà existante, déjà excessivement dirigée vers le financement public, au détriment des investissements rentables, seules sources de prospérité, créateurs de richesse et donc assiette pour les impôts.
Comme François Hollande propose de créer, à la charge des finances publiques, des « emplois d’avenir », MM. Attali et Lamy proposent des « projets d’avenir » pour plus de 1.000 milliards d’euros. Comme les emplois « d’avenir », les projets « d’avenir » sont soient bénéfiques, soit des gaspillages de ressources rares et un fardeau supplémentaire pour le contribuable. Si les emplois en question ainsi que les projets avaient une valeur supérieure à leur coût, ils accroîtraient la prospérité, mais cela voudrait dire qu’ils seraient rentables, donc que le secteur privé, avide de profits, n’aurait pas besoin d’être guidé ni stimulé par les pouvoirs publics. Si leur valeur était inférieure au coût des ressources utilisées, ce ne serait rien d’autre que du gaspillage. Or les ressources sont rares, le gaspillage nous appauvrit. C’est ici que l’on aimerait entendre les partisans de l’environnement protester contre ce gâchis. Certes, il n’est pas nouveau, surtout en France, de voir que les dirigeants politiques qui ne risquent pas leur propre capital, savent toujours mieux que les consommateurs et leurs serviteurs, les entrepreneurs, tous des citoyens, ce qui est bon pour eux. Un mot grec désigne parfaitement leur état d’esprit : l’Hybris.
Les auteurs, ainsi que les signataires de l’article, sont fédéralistes. Le fédéralisme a des vertus et est une opinion légitime et intéressante. Cependant, force est de constater que la crise semble un prétexte pour avancer dans une voie dont la nécessité est affirmée de façon péremptoire mais n’est jamais démontrée. Lorsqu’ils nous disent qu’il faut « annuler les coûts de la non-Europe », comment ne pas se rappeler que les mêmes nous parlaient des « coûts du non-euro » ? Lors de la campagne pour le traité de Maastricht, Mme Guigou nous expliquait que l’Acte unique entré en vigueur en 1986 était incomplet et qu’il fallait l’euro. Maintenant, c’est l’euro qui est intenable sans un gouvernement européen, un Institut fiscal européen, un impôt européen. Un impôt européen implique, écrivent-ils avec raison, pour des raisons démocratiques, un véritable parlement européen. Comment ne pas avoir le sentiment d’être perpétuellement trompés, toujours poussés dans une voie non désirée ? Il n’est guère étonnant que l’idée européenne, confisquée par les partisans de l’interventionnisme centralisateur, soit rejetée comme jamais.
Les fondateurs des États-Unis d’Amérique se sont concentrés exclusivement sur l’union fiscale, sur la construction d’une fédération. La monnaie relevait pour eux d’une question de poids et de mesures. Les partisans du fédéralisme européen veulent se servir de la monnaie, et des mauvaises politiques monétaires, pour réclamer ce qu’Anthony de Jasay appelait un nouveau « jouet pour les enfants »[7].
L’euro n’est pas une mauvaise chose en soi, mais son montage est défaillant, défaillance entrevue par les concepteurs du traité de Maastricht puis du Pacte de stabilité et de croissance, puisqu’ils ont voulu empêcher l’abus de cette ressource commune, en demandant une discipline et en interdisant la prise en charge par les États membres et Bruxelles des dettes d’un autre État membre. Les rédacteurs de ces textes furent plus sages que ceux qui les ont appliqués, ou violés.
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Notes :
[1] Dans la mesure où la centralisation fiscale et la création d’une fédération sont des sauts importants, changeant fondamentalement notre environnement institutionnel, il est raisonnable de penser que la charge de la preuve appartient à ses promoteurs; des affirmations péremptoires ne convaincront personne
[2]Ma traduction. Revue Region, septembre 2005, disponible en ligne
[3]Pour une analyse détaillée, historique et théorique, du montage de l’euro et de la tragédie des communs qu’il implique, voir Philipp Bagus, The Tragedy of the Euro, 2ème édition, Terra Libertas, 2011. J’ai eu l’honneur de préparer la traduction française de cet ouvrage, prochainement publié. Naturellement, le professeur Bagus n’est responsable ni de mes opinions ici exprimées ni de mes erreurs
[4]Sans cette croyance, délibérément inculquée aux Allemands, il est probable que jamais ils n’auraient accepté l’euro. Les membres Allemands sont maintenant systématiquement minoritaires, d’où les démissions successives de M. Axel Weber et Jürgen Stark. L’Allemagne aurait dû revendiquer des droits de vote proportionnels à son capital à la BCE.
[5]Dans sa conférence récente, « Crises of Governments », publiée en septembre 2001 par l’Institute of Economic Affairs, Robert Barro réitère son analyse. Voir page 42. Disponible en ligne.
[6]Voir le billet du février 2012, Sargent on Debt and Default, disponible en ligne. La conférence de Th. Sargent est disponible en ligne
[7]Voir son article « Eurozone : it seemed a good idea at the time ». Disponible en ligne