Débat autour de la fiscalité environnementale

Mireille Chiroleu et Mouez Fodha, deux universitaires économistes, viennent de publier un texte très intéressant sur le site de la vie des idées, article intitulé L'environnement au secours de la réforme fiscale. Je recommande cet article et je me permet d'y répondre, en sachant malheureusement que les universitaires ont souvent du mal à reconnaître la légitimité d'un autodidacte en la matière. J'espère donc que ma longue proximité intellectuelle avec la question pointue de la fiscalité environnementale (j'y travaille depuis plus de 5 ans) et mes nombreux articles consacrés à cette question (plus de 70 à ce jour) leur feront accepter de dialoguer avec moi.  Ce texte a pour objet de recenser les points de convergence et de divergence entre nous, puis de proposer ma propre démarche de travail sur cette question de la fiscalité environnementale. Bien entendu, je ne maîtrise pas les concepts qu'ils emploient et ma démarche reste, en toute modestie, profondément empirique. J'espère cependant que ma contribution sera utile car les personnes travaillant sur cette question, cruciale à mon sens, ne sont pas très nombreuses. Je me suis volontairement appuyé sur de nombreuses citations de l'article (ici en italique) pour construire un argumentaire qui puisse permettre de présenter ma propre position. 

1-Eléments d'accord:

Sur quatre points précis, nos positions sont parfaitement concordantes.

Cette défaillance du marché  (de la taxe carbone) donne de nouveaux arguments aux défenseurs de la taxe environnementale ... Nous sommes d'accord, les auteurs et moi-même, pour construire une fiscalité environnementale de qualité et sommes sceptiques sur le marché carbone  de permis d'émission négociables. Je rajouterai que les marchés carbone ne touchent que les émissions industrielles de carbone et ne sont pratiquement pas transférables à d'autres catégories de publics et de pollutions.

 Les difficultés politiques soulevées par un tel projet européen pourraient être considérables, comme en témoigne l’avis négatif rendu le 19 avril 2012 par le Parlement européen sur la proposition de la Commission européenne de taxer les carburants et l’électricité ... une réforme fiscale ne peut guère être envisagée au niveau de l’Union européenne puisque le consensus serait indispensable à toute prise de décision de nature fiscale.  De nombreux auteurs et politiques (NKM ou Rocard par exemple) espèrent l'instauration d'une taxe carbone au niveau européen, je n'y crois pas moi aussi. Le niveau national (voir régional) me semble bien davantage pertinent. Il a un autre avantage : entraîner le mimétisme et l'adhésion d'autres pays dés lors que la réforme fiscale se révèle efficiente.

  ... une taxe carbone est indispensable pour infléchir les comportements et inciter à la sobriété énergétique6, et qu’elle peut en outre constituer un levier d’action utile pour refondre en profondeur le système fiscal français. En matière de réchauffement climatique et de l'urgence des problèmes écologiques, le libéralisme et le laisser-faire ne peuvent suffire face à l'urgence, le volontarisme politique est indispensable.

 ...  une taxe environnementale peut à la fois améliorer la qualité de l’environnement (dividende environnemental) et permettre de réduire les distorsions fiscales existantes (dividende d’efficacité du système fiscal) ...  La réflexion sur la fiscalité environnementale doit obligatoirement intégrer le souci de la double efficacité défendue et conceptualisée par Goulder (double dividende). On verra pourtant que, si nous sommes d'accord sur le dividende environemental, ma conception du dividende économique se révèle bien différente de celle de Goulder et des auteurs de l'article.

Sur un autre point, nos questionnements sont les mêmes: 

 ... peut-on mettre en place une réforme fiscale à visée environnementale sans détériorer le bien-être économique (au-delà de l’amélioration provenant de la qualité de l’environnement)?  

A cette question, les auteurs et Goulder répondent en vantant et en discutant les modèles de la redistribution forfaitaire aux foyers fiscaux d'une part, et  d'une baisse du taux d'imposition du travail d'autre part. en ce qui me concerne, j'y répond, d'une autre manière.

2-Eléments de désaccord:

A mon sens, les auteurs s'appuyent, dans leur raisonnement, sur trois postulats qui me paraissent discutables (même si ils font l'effort de les "travailler" ensuite).  Cette affirmation peut sembler prétentieuse. Les arguments présentés visent simplement à remettre en cause l'évidence de ces "axiomes".

Postulats discutables 1 et 2 : il faut ... instituer une taxe carbone universelle dont les fonds collectés seraient redistribués forfaitairement en tenant compte de l’empreinte écologique et des revenus de chaque foyer.  

 Pourquoi une taxe carbone  et universelle? Si on ne peut qu'être d'accord sur l'urgence du réchauffement climatique, il y a bien d'autres problèmes environnementaux qui mériteraient une fiscalité environnementale (la transition énergétique, les ressources non-renouvelables, la pollution des eaux, les stocks de poisson, ...). Si on en reste au réchauffement, pourquoi une taxe "carbone" et pas une taxe "méthane"? Nous préférons donc parler de contributions environnementales au pluriel plutôt que de taxe carbone au singulier.

Pourquoi faut-il redistribuer ces fonds? Les rendre aux contribuables? Personne n'envisage de rendre directement aux ménages le produit de la TVA et de l'impôt sur le revenu car nous savons que l'usage collectif du produit de l'impôt sera au service de toute la Nation et donc de tous les citoyens contributeurs. Il y a, dans  l'idée de rendre un chéque à chacun, une forme de culpabilité et /ou l'idée que l'impôt serait -par nature- néfaste. Cette remarque se veut naturellement une provocation. Elle vise simplement à remettre en cause l'évidence du postulat.

Postulat discutable  3:    Une condition nécessaire à l’obtention du double dividende est que le système fiscal initial soit efficient, au sens de Laffer, afin qu’une hausse des taxes environnementales puisse être compensée par une baisse du taux d’imposition du travail,...

 Pourquoi les taxes environnementales devraient-elles être nécessairement être compensée par une baisse du taux d'imposition du travail?  Là encore, on peut légitimement se poser la question de la vision négative portée sur "les prélèvements obligatoires". Or, les sociétés occidentales ont développé des systèmes fiscaux de plus en plus élaborés, au fur et à mesure de leur développement. Par exemple, la TVA, contestée lors de sa création, est devenue  une évidence pour assurer le financement de la  variété des services apportés à la population. 

On pourrait -et cela constitue une nouvelle provocation stimulante- au contraire considérer, dans une vision positiviste de l'Histoire, que la prise en compte de l'environnement dans le développement des sociétés humaines constitue une nouvelle strate de développement qui mérite une nouvelle strate d'impôts !

Mais mon propos n'est pas de simplement critiquer, il s'agit seulement d'un préalable nécessaire si on veut faire des propositions différentes.  

4-D'autres solutions

Tout d'abord, il s'agit d'éviter une réforme globale et unique : ... il semble particulièrement pertinent de promouvoir une réforme ambitieuse de la fiscalité englobant aussi bien la fiscalité environnementale que l’impôt sur le revenu, les prélèvements sociaux et le financement des retraites.  Personnellement je n'y crois pas:  nous avons vu, plus haut, que les questions environnementales sont variées, et ne peuvent se résumer à la seule question du carbone. Les acteurs sont, eux aussi, diversifiés.

Il y a donc à craindre que l'unique réforme ambitieuse d'une fiscalité globale débouche sur une "usine à gaz" impossible à gérer et à mettre en place.

Aussi, je défend plutôt la nécessité de multiples contributions ciblées. On y reviendra plus bas.

 ... un verdissement prononcé de la fiscalité permettrait une réforme beaucoup plus profonde du système fiscal français en contribuant à offrir l’opportunité de traiter simultanément des problèmes qui se posent aux décideurs politiques de façon récurrente : équité et progressivité du système fiscal, réduction du poids des prélèvements sociaux, financement des retraites et résorption de la dette. 

Ne cours-t-on pas le risque de mélanger des logiques fiscales qui n'ont rien à voir entre elles? Prenons un exemple : faire dépendre l'équilibre budgétaire de l'assurance maladie d'une taxe carbone. N'est-ce pas courir le risque de constater que les pouvoirs publics n'auront aucun intérêt à voir les émissions carbone baisser significativement? 

Ne faut-il pas laisser le monde du travail et des salaires trouver, en lui-même, des solutions au financement de la solidarité nationale plutôt que de faire dépendre celui-ci de processus et d 'enjeux environnementaux qui lui sont étrangers? 

  ... la Belgique, la France et, de façon surprenante la Suède, ont les systèmes fiscaux les moins verts, ce qui leur offre plus facilement encore que pour d’autres pays, l’opportunité d’utiliser la taxe environnementale afin d’alléger la charge fiscale pesant sur le travail et de réduire ainsi les pertes de bien-être dues à l’inefficacité du système fiscal actuel. 

Si nos pays disposent de marges de manoeuvre dans la fiscalité environnementale, pourquoi ne pas les utiliser au profit de la cause environnementale qu'elle est censé promouvoir?

Ce qui est passionnant dans l'article de Mireille Chiroleu et Mouez Fodha, c'est qu'ils interrogent les limites et les contradictions du système fiscal qu'ils  discutent. 

La solution se trouve, à mon sens,  au coeur des faiblesses du système proposé:   La solution d’utiliser la progressivité du système fiscal pour dégager des marges de manœuvre supplémentaires et rendre la réforme indolore pour tous les déciles de revenus ne garantit néanmoins pas l’élimination d’hétérogénéités du genre de celles mises en évidence par Ekins et Dresner [2004], à l’intérieur du premier décile en particulier. Ceci nécessiterait alors de prendre également des mesures particulières (par exemple, des aides ciblées en fonction du revenu pour le remplacement des chaudières à charbon des ménages du Nord). 

Les auteurs insistent donc sur la difficulté (l'impossibilité?) à construire un systéme équitable. Ils cherchent alors une solution concrète au "problème" des familles pauvres : remplacer leur chaudière à charbon.

Arrêtons nous sur cet exemple. Pour réussir la transition écologique et limiter les émissions de CO2, on a d'abord besoin d'investir pour financer de nouveaux équipements. Certes, on espère que taxer la pollution va entraîner des changements de comportement et davantage de sobriété. Mais on sait surtout que c'est la (mauvaise) qualité des équipements qui expliquent surtout ces pollutions.

D'où l'idée, que je défend avec ardeur et constance depuis 5 ans, qu'il faut consacrer intégralement et totalement, les profits tirés de la fiscalité environnementale, au financement de ces nouveaux équipements.  

J'ai, dans cet esprit, développé le concept de contributions incitatives plurielles, variées et intégralement au service des investissements pour financer la transition écologique.  Elles auront l'avantage de s'adapter plus facilement  a de multiples défis et a des publics différents. Elles seront souples et progressives.

La question des inégalités  ... les plus riches ayant en général un consentement à payer plus fort pour l’amélioration de la qualité de leur environnement.  

... l’acceptabilité d’une politique fiscale de lutte contre l’effet de serre ou contre d’autres types de pollution serait remise en cause de façon drastique s’il était prouvé qu’elle ne peut qu’aggraver les inégalités. 

Pour répondre à cette question cruciale, que soulèvent très justement les auteurs,  je défend la position suivante (mais qui mérite débat) : il faut éviter toute différenciation qui va entraîner des effets de seuils et de légitimes contestations de ceux-ci (sans compter les complications dans le dispositif que cela entraîne). La taxation doit rester proportionnelle.

A cet égard, le système des contributions incitatives entraîne le retour du produit de la taxe à ses contributeurs sous la forme d'aide à l'investissement. Il sera alors parfaitement légitime d'aider fortement les plus faibles et de ne pas aider les plus riches qui pourront financer eux-même l'intégralité de leur équipement vers la transition énergétique.

On en restera là dans cet article. On renvoie le lecteur intéressé à l'ensemble des articles de mon site Fiscalité environnementale portant sur la taxe carbone, la fiscalité environnementale et les contributions incitatives. On trouvera, sur le site, de multiples exemples dans les domaines de l'énergie, du transport, de l'urbanisme,  de l'industrie et de l'agriculture.

Deux articles de fond permettent particulièrement d'aller plus loin sur la notion de contributions incitatives:

Les contributions incitatives: principes et exemples

puis  Un outil politique innovant : la démarche des contributions incitatives