Pour tout mal, il existe une remède : la Loi. Que l’environnement soit dégradé, que la santé soit en danger, que les finances publiques périclitent, que les droits de tel ou telle ne soient pas respectés, que l’avenir menace ou que la tempête gronde, que les jeunes soient contents ou en colère : la Loi permettra d’apaiser les souffrances, de consoler les victimes, de régler les situations les plus inextricables. La Loi agit comme un baume sur toutes les plaies et est sans doute le remède le plus prescrit.
La Loi, cette formidable baguette magique, peut tout et, de plus en plus, peut tout, tout de suite. Le constat n’est pas nouveau et tout étudiant en droit, apprend, dès la première année de faculté, que notre histoire est marquée par l’amour du droit, le culte de la Loi, le goût pour les révisions constitutionnelles et la passion pour les prétoires, les grands procès, les effets de manches, les robes noires. Bref, tout le folklore juridique et judiciaire qui tient parfois lieu de culte dans un pays laïc qui s’adresse à ce grand thaumaturge qu’est le législateur.
Le constat n’est pas nouveau mais ce qui l’est tient à la proportion que prend cet amour du droit. Car celui-ci rencontre un autre facteur caractéristique de notre société actuelle : l’accélération du temps. Nous voulons donc toujours plus de droit mais, de surcroît, toujours plus vite. Les lois s’accumulent au Journal officiel après avoir été élaborées et votées à toute vitesse par des parlementaires parfois totalement dépassés. Dépassés par ce travail à la chaîne qui n’est pas sans faire penser à cette scène du film « Les temps modernes » où Charlot doit serrer des écrous à une cadence folle, jusqu’à la folie. Des textes, toujours plus de textes, toujours plus vite, toujours plus mal rédigés et toujours plus vite oubliés, rangés dans les oubliettes. Ou bien : amendés, corrigés, abrogés, simplifiés…
Prenons quelques chiffres qui donnent le vertige, tirés du bilan de la XIIIème législature 2007-2012 que vient de publier le Président de l’Assemblée nationale. Celui-ci révèle qu’au cours des cinq dernières années, 264 lois ont été votées. 264 lois, dont certaines comportent des centaines d’articles, de dispositions comme les lois issues du Grenelle de l’environnement ou les lois de finances qui se multiplient. 264 lois auxquelles il faut ajouter trois révisions constitutionnelles, des centaines de textes négociées au sein de l’Union européenne et des milliers de décrets, arrêtés, circulaires, pour traduire cette avalanche de normes.
Pour tenter de corriger les travers les plus visibles de son amour du droit, notre pays a inventé une solution : le Code. Depuis 1804, nous empilons les textes dans des Livres. Du code civil au code de l’énergie en passant par le code de l’environnement, le code de l’urbanisme ou le code de commerce, nous aimons aussi la codification. Seul problème, les codes eux aussi n’en finissent pas de croître et de se multiplier. Il nous faut donc disposer de bases de données électroniques complexes et couteuses pour tenter de s’y retrouver dans cet océan de règles.
Autre solution mise au point : les lois de simplification. Pour remédier au trop plein de lois, le Parlement vote régulièrement de nouvelles lois, censées faire disparaitre d’autres lois à la manière d’un aspirateur. En réalité, ces lois de simplification ne simplifient pas toujours et sont souvent une nouvelle et belle occasion de créer de nouvelles dispositions.
Le dernier recours s’appelle alors le Juge. Le Juge administratif dans ce cas. Ce dernier est saisi de milliers de recours chaque année tendant…. à faire disparaître des textes. Car la fonction première du Juge administratif est bien d’annuler – lorsque les conditions sont réunies – des textes adoptés. La Machine à textes tente donc de trouver ainsi ses moyens de régulation, sans grand succès.
Cette hémorragie textuelle produit elle au moins des effets positifs ? Rien n’est moins sûr. Les citoyens, censés ne pas ignorer la Loi, n’y ont que difficilement accès. Les acteurs économiques, les chefs d’entreprises sont dépassés par le fatras de règles qu’ils sont censés connaître et respecter.
Revenons au point de départ de cet article. Que proposent les candidat-e-s à l’élection présidentielle ? Généralement, les candidat-e-s dénoncent le trop plein de lois tout en proposant…de nouvelles lois.
Commençons par Eva Joly. Pourquoi ? Parce qu’elle porte les couleurs de l’écologie tout d’abord et que l’auteur de ce blog n’y est pas insensible. Parce qu’elle incarne surtout la figure du Juge, si bien décrite dans les ouvrages d’Antoine Garapon. Cette figure du Juge qui correspond si bien à cet amour du droit, sommairement décrit plus haut.
De prime abord, le diagnostic d’Eva Joly est pertinent. Alors que le Chef de l’Etat promettait de nouvelles lois pour prévenir de nouveaux actes de terrorisme, la candidate d’Europe Ecologie Les Verts a fort justement déclaré sur France info : « C'est une erreur de raisonnement de penser que si les textes étaient différents, nous n'aurions pas d'acte de terrorisme", avant d’ajouter « Ce n'est pas parce que nous ajoutons des textes aux textes que cela modifie la réalité sur le terrain ». Exact. Son programme comprend toutefois de nombreuses propositions de textes, à commencer par l’inscription d’un « principe de non régression » dans la Charte de l’environnement adossée à la Constitution. Voici quelques extraits du programme d’Eva Joly :
« En plus de l’instauration de l’écoconditionnalité des aides publiques, ces nouvelles pratiques trouveront leur traduction dans la Charte de l’Environnement par l’introduction d’un nouveau principe : le principe de “non régression” » (p 16)
"Il faut reprendre la marche stoppée par l’actuel gouvernement et dès 2012 proposer au Parlement une loi d’urgence écologique qui remettra la France sur les rails de l’excellence environnementale." (p 18)
"L’État prendra un engagement national pour l’économie sociale et solidaire (ESS). L’ESS sera dotée d’une loi-cadre et de Fonds régionaux éthiques. Le droit sera réformé pour obliger les actionnaires qui ferment un site à le mettre en vente pour favoriser la reprise de l’activité, avec priorité pour les salariéEs (p 23)
"Adopter une loi foncière pour enrayer l'étalement urbain et garantir la mixité sociale et fonctionnelle : l’objectif est de valoriser les espaces naturels, agricoles et boisés, en lien avec des territoires urbains équilibrés entre logements, activités et loisirs. Pour ce faire, les politiques du logement et de l’urbanisme ne seront plus menées au niveau de chaque commune mais à l’échelle des agglomérations" (p 23)
"L’aide publique au développement devra atteindre 1 % du PIB d’ici la fin du quinquennat, et une loi sur la coopération solidaire sera proposée pour contrôler les finalités et l’efficacité de l’aide" (p 39)
"Pour remettre la démocratie et la collégialité au cœur de l’enseignement supérieur, la réforme des universités sera remplacée par une loi élaborée avec la participation de tous les acteurs" (P 57)
"Le nombre de logements d'urgence pour les femmes victimes de violence sera augmenté à travers une loi-cadre contre les violences faites aux femmes." (p 60)
L’honnêteté commande de dire que l’étude du programme d’Eva Joly est possible alors que tel n’est pas le cas pour celui de Nicolas Sarkozy qui n’est pas en ligne. Seul son bilan du quinquennat l’est, marqué on le sait par une profusion de nouvelles lois dans tous les domaines. L’honnêteté commande également de dire qu'il faut se garder de passer d'un extrême à l'autre : la Loi peut s'avérer nécessaire. Mais trop de lois tue sans doute la Loi.
Toujours est-il que, selon une dépêche AFP, que Nicolas Sarkozy a récemment déclaré à la télévision « Dans les cinq ans qui viennent, si les Français me font confiance, chaque fois qu'un ministre présentera une nouvelle norme, nous exigerons que deux normes anciennes soient supprimées", a-t-il expliqué, précisant que le Conseil économique, social et environnemental sera "le garant de cet engagement". "Je demanderai en Europe qu'on applique la même norme", a-t-il enchaîné, estimant que "l'Europe est là pour la subsidiarité, pas pour fixer la taille des oeufs". Affirmant qu'il y avait aujourd'hui 200.000 normes réglementaires en France et 20.000 en Europe, il a assuré que cette "proposition est de nature à changer la vie quotidienne des gens". "Les normes pèsent de 4 à 5 points de dépenses en plus dans le PIB" français, a-t-il fait valoir ».
Le candidat sortant s’en est donc pris à l’inflation législative tout en en attribuant la responsabilité principale à l’Europe. Par ailleurs, les modalités de calcul de l’incidence de cette inflation pour le PIB français n’ont pas été dévoilées. Reste que Nicolas Sarkozy a toujours fait montre d’une affection certaine pour le vote de lois et celle-ci ne devrait pas cesser s’il était réélu.
François Hollande pour sa part a pu récemment déclaré, en réaction aux propos de Nicolas Sarkozy : «Jamais il n'y a eu autant de normes, de décrets, de lois. Et maintenant, il dit qu'il faudrait en supprimer deux lorsqu'on en crée une». Le programme de François Hollande comporte cependant son lot de propositions de lois et rien pour ralentir la cadence :
"Pour baisser les frais bancaires, une loi plafonnera le coût des services facturés par les banques" (p 10)
"Dans les zones où les prix sont excessifs, je proposerai d’encadrer par la loi les montants des loyers lors de la première location ou à la relocation" (p 18)
"Je renforcerai la loi SRU, en multipliant par cinq les sanctions qui pèsent sur les communes refusant d’accueillir les ménages aux revenus modestes et moyens" (p 18)
"Je défendrai l’égalité des carrières professionnelles et des rémunérations entre les femmes et les hommes. Une loi sanctionnera les entreprises qui ne respectent pas cette règle" (p 20) .
"Je garantirai l’existence d’un volet handicap dans chaque loi." (p 22)
"Je réformerai la loi LRU" (p 26)
"Je ferai voter une loi d’orientation sur le spectacle vivant (p 29)
"Je remplacerai la loi Hadopi par une grande loi signant l’acte 2 de l’exception culturelle française (p 30)
"Je proposerai d’inscrire les principes fondamentaux de la loi de 1905 sur la laïcité dans la Constitution en insérant, à l’article 1e r, un deuxième alinéa ainsi rédigé : « La République assure la liberté de conscience, garantit le libre exercice des cultes et respecte la séparation des Églises et de l’État, conformément au titre premier de la loi de 1905, sous réserve des règles particulières applicables en Alsace et Moselle. » (p 32)
"Je ferai voter une loi sur le non-cumul des mandats." (p 33)
"Je préserverai l’indépendance de l’AFP et je renforcerai la loi sur la protection des sources" (p 33)
"Je ferai voter une loi sur le renforcement de la démocratie et des libertés locales". (p 35)
La consultation des programmes des autres candidat-e-s à l’élection présidentielle permet de s‘assurer que personne n’a oublié de garnir son panier d’un nombre roboratif de projets de lois. Faut-il leur reprocher ? Cette offre ne correspond-elle pas à une demande ? Une demande très forte de surcroît ? Probablement.
En réalité, le phénomène d’inflation législative relève sans doute d’une responsabilité collective. En ces temps de campagne présidentielle, aucun groupe d’intérêt, aucune syndicat, aucune fédération professionnelle n’a oublié de rédiger son « Livre blanc » qui vient s’empiler sur les bureaux des malheureuses petites mains des candidats chargées d’y répondre point par point pour éviter le communiqué de presse rageur de tel groupement qui s’estimerait méprisé par une absence de réponse. Or, ces Livres blancs proposent généralement de noircir du papier, du papier dont on fait les lois justement. Pour une efficacité trés relative voire nulle.
A titre personnel, lors du Grenelle de l’environnement, j’avais été frappé par la demande de lois, de textes, de sanctions, d’interdictions qui était exprimée par de nombreux acteurs. Manifestement, le dialogue, la négociation, le recours au contrat ne sont pas choses innées et intègrent difficilement notre culture.
Cet amour de la Loi en devrait donc pas cesser de sitôt. Inutile de voter une Loi pour mettre un terme à cette situation. C’est un changement culturel qu’il faut ici appeler de nos vœux.