Enlisé dans la crise de la dette, l’Eurosystème est tenu de trouver des solutions rapides pour faire face. A tel point que la pérennité de la zone euro et sa solidité sont remises en question. Véritable clé de voûte du système, la Banque Centrale Européenne (BCE) et son rôle futur alimentent l’actualité.
Mais qu’en est-il des Banques Centrales Nationales (BCN) ? Comment s’articule leur rôle vis-à-vis des pouvoirs économiques et politiques ? Existe t-il d’autres solutions qu’un renforcement des prérogatives de la BCE, comme évoqué actuellement, pour surmonter la crise ? Quelle devrait être la place des BCN au sein de la zone euro ?
BCN : un organe « indépendant » au service de l’Eurosystème
Institué avec l’arrivée de la monnaie unique, l’Eurosystème intègre la BCE et les BCN des Etats ayant adopté l’euro. Il a pour mission la sauvegarde de la stabilité financière et la promotion de l’intégration financière européenne. Le système s’articule autour de la centralisation des décisions au niveau de la BCE tandis que leur exécution est déléguée aux BCN. Ainsi, la politique monétaire commune est décidée par la BCE et mise en œuvre par les BCN. Les questions budgétaires restent quant à elles du ressort des Etats membres.
En clair, les BCN ont deux fonctions principales : la stabilité des prix et la stabilité financière. Si au titre de la première, les BCN disposent d’objectifs clairs et partagés, soit la maîtrise d’une inflation autour de 2%, les objectifs des BCN relatifs à la stabilité financière sont moins précis. En effet, aucune métrique ou méthode de suivi « unique » n’est prévue.
Les BCN peuvent également remplir d’autres fonctions, dépassant le cadre de leurs statuts, dans le cas ou le Conseil des Gouverneurs de l’Eurosystème ne juge pas celles-ci incompatibles avec les objectifs et les missions de l’Eurosystème, sachant toutefois que les BCN ont pour mission d’agir dans l’intérêt de l’Eurosystème en premier lieu.
Les limites du système
La crise que traverse aujourd’hui la zone euro pointe du doigt certaines failles au niveau des statuts respectifs de la BCE et des BCN. Sa diffusion dans la zone euro pose notamment la question des limites des BCN en termes de prévention des risques systémiques et de surveillance financière.
La non formalisation d’objectifs clairs pour mener à bien ces missions n’est sûrement pas étrangère à l’échec des diverses instances de contrôle de l’Eurosystème dans la prévention de la crise.
Par conséquent, les origines de la crise européenne devraient être analysées sous deux dimensions.
La première est conjoncturelle et est issue de la diffusion de la crise financière mondiale.
La seconde est structurelle. La stabilité dont jouissait la zone euro au début des années 2000 a contribué à favoriser des prises de risque excessives entrainant des dérives et une application non homogène des règlementations européennes et internationales. En Grèce par exemple, les banques ont été moins rigoureuses sur le respect des normes bâloises, mais aussi sur le respect du pacte de stabilité, comme en atteste son niveau d’endettement et de déficit public. Or les missions de contrôle et de surveillance de la BCN grecque auraient pu aider à prévenir une telle situation.
Tous ces éléments réunis font que la Grèce n’a pu absorber un nouveau choc financier et l’ont conduite au bord de la faillite. Mais pourquoi la Banque de Grèce n’a pas tiré la sonnette d’alarme ?
Aujourd’hui, la surveillance financière s’organise selon 3 modèles dans l’Eurosystème. Elle est soit :
- Confiée à des autorités de supervision indépendantes des BCN
- Gérée en collaboration étroite entre BCN et autorités de supervision
- Ou gérée exclusivement par les BCN.
Le mode de surveillance financière résulte de choix politiques. Parmi les pays où la BCN gère seule cette surveillance, il est intéressant de noter qu’y figurent la Grèce, l’Espagne, l’Italie et le Portugal, aujourd’hui les plus affaiblis par la crise de la dette.
Force est de constater les lacunes en termes de prévention et de conduite de la surveillance des risques financiers par les BCN. Pour y remédier, la tendance actuelle est en faveur d’un renforcement de la BCE. Mais la BCE a-t-elle les moyens de mener à bien cette mission ? Une sur responsabilisation de la BCE ne renforcerait probablement pas sa compréhension des spécificités nationales. En effet, de par la proximité, la légitimité et la connaissance nécessaire de la sphère bancaire et financière au niveau local, c’est au niveau national qu’il serait légitime d’instaurer des gardes fous et donc au niveau des BCN. Néanmoins, c’est à la BCE que revient le rôle de définir des objectifs clairs pour mener à bien cette mission et la coordonner, tout autant que les politiques nationales, afin que leur mise en œuvre et leur surveillance soit harmonisées au sein de la zone euro.
Un nouvel équilibre à construire
Pourquoi ne pas avoir tiré la sonnette d’alarme plus tôt ? Cette question, récurrente, remet logiquement en cause l’autonomie des BCN malgré le fait qu’elle soit garantie par le Traité de L’Union Européenne.
Préserver leur indépendance vis-à-vis des pouvoirs économiques et politiques, rendre davantage de comptes et placer les BCN devant leurs responsabilités sont les piliers de l’Eurosystème. Il serait donc nécessaire que cette disposition du Traité de l’Union Européenne soit garantie dans les faits et contrôlée pour toutes les missions des BCN relatives à la conduite de la politique de l’Eurosystème.
Concernant ses « autres » missions, l’indépendance totale n’est ni réelle, ni souhaitable. Prenons l’exemple de la gestion par la Banque de France (BdF) du secrétariat des Commissions de surendettement menée en concertation avec l’Etat. Que se passerait-il si la BdF ne disposait plus d’une liberté d’intervention au niveau national ? La France perdrait une mesure qui permet aujourd’hui une cohérence de l’action sociale concertée et la survie de certaines régions économiquement sinistrées. Dans ce cadre, les fonctions des BCN peuvent avoir un impact direct sur l’économie réelle et le bien être social d’un état, tant que la BCE ne les juge pas « incompatibles avec les objectifs et missions de l’Eurosystème ». L’indépendance n’implique donc pas une action non coordonnée des BCN au niveau national, et c’est à la BCE que revient le rôle de piloter les politiques des BCN en prenant en compte leur spécificité nationale dans une mesure raisonnable.
Alors que l’heure est à la résolution des questions les plus urgentes pour sauver l’Eurosystème, il est sans doute temps de chercher de nouvelles solutions pérennes en vue de prévenir les crises futures et de mieux les gérer lorsqu’elles surviennent. Et comme certains dirigeants politiques souhaitent éviter une sur responsabilisation de la BCE, le renforcement des BCN dans le système constituerait une piste pertinente.
Il conviendrait ainsi de responsabiliser davantage les BCN et de leur donner des moyens, tant au niveau national qu’au regard de leurs fonctions dans le cadre de l’Eurosystème. Cette responsabilisation passerait par une harmonisation dans la définition d’objectifs précis de contrôles en matière de stabilité financière et d’indépendance, un des enjeux majeurs auquel l’Eurosystème devra faire face.
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