La jurisprudence relative aux conditions d'association du public à la procédure d'élaboration des propositions de création de Zones de développement de l'éolien terrestre n'est pas encore bien stabilisée.
On se rappelle que le Conseil d'Etat, aux termes d'un arrêt du 16 avril 2010, avait jugé que le principe de participation, inscrit à l'article L.110-1 du code de l'environnement, s'applique à la procédure d'élaboration des ZDE, lequelles sont au nombre des projets ayant une incidence sur l'environnement :
"Considérant, en troisième lieu, que le 4° du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement consacre le principe de participation, selon lequel (...) le public est associé au processus d'élaboration des projets ayant une incidence importante sur l'environnement ou l'aménagement du territoire. ; qu'il ressort des pièces du dossier que, préalablement à son édiction, la décision attaquée a fait l'objet d'une concertation avec le public, comportant l'organisation de réunions et de débats publics, ainsi que la tenue d'un comité de pilotage regroupant notamment des élus et des associations de protection de l'environnement ; que, par suite, contrairement à ce que soutiennent les requérants, le principe de participation n'a pas été méconnu ; qu'ils ne peuvent utilement se prévaloir des dispositions de l'article R. 124-5 du code de l'environnement, qui se borne à prévoir la liste des informations relatives à l'environnement qui doivent faire, d'une façon générale, l'objet d'une diffusion publique, en dehors de toute procédure d'élaboration d'une décision ; qu'enfin, la décision attaquée ne relève pas du champ d'application de l'article 6 de la convention de la convention d'Aarhus du 25 juin 1998, dès lors qu'elle n'est pas au nombre des activités particulières mentionnées à l'annexe 1 de cette convention"
Le Tribunal administratif de Chalons en Champagne, par un jugement rendu le 26 mai 2011, avait adopté une iinterprétation rigoureuse de la portée du principe de participation, tel qu'appliqué à la procédure de ZDE :
"Considérant, en deuxième lieu, que le projet contesté, par sa nature, son objet, son importance, comporte une incidence importante sur l'environnement et l'aménagement du secteur territorial concerné ; qu'il entre, dés lors, dans le champ d'application du 4°desdites dispositions, lesquelles imposent l'association du public à son élaboration; qu'il ressort des pièces qu'en se bornant à faire valoir, d'une part, la consultation des assemblées des collectivités territoriales concernées, de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites du pole éolien de la Marne, d'autre part, l'organisationde réunions et de débats publics sur les projets, en tout état de cause distincts de la zone de développement de l'éolien par leurs objets, de parcs éoliens de la société S. et des communes de X. , le Préfet de la Marne ne justifie pas d'une association effective du public à l'élaboration du projet contesté, dont l'information postérieure ne saurait tenir lieu; que, par suite, les requérants sont fondés à soutenir que l'arrêté attaqué a été pris en méconnaissance du principe de participation du public prévu par les dispositions précitées par l'article L.110-1 du code de l'environnement".
Ainsi, aux termes de ce jugement, la participation du public ne saurait se résumer à la consultation, soit des élus, soit de la commission des sites. Plus encore, le Tribunal administratif a précisé ici que la participation du public relative à la ZDE est bien distincte de celle relative aux projets de parcs eux-mêmes. Dés lors, c'est bien une procédure de participation spécifique à la ZDE qui doit être organisée.
C'est dans ce contexte que l'arrêt rendu ce 29 novembre par la Cour administrative d'appel de Lyon retient l'attention. Il précise :
"Considérant que le II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement consacre, en son 4°, le principe de participation, selon lequel (...) le public est associé au processus d'élaboration des projets ayant une incidence importante sur l'environnement ou l'aménagement du territoire ; qu'il ressort des pièces du dossier que le projet porté par la communauté de communes de la Montagne Bourbonnaise a fait l'objet de diverses mesures d'information accompagnant la mise à disposition d'une notice explicative et d'une étude préalable, ainsi que l'ouverture d'un registre d'observations ; que l'allégation selon laquelle cette procédure de concertation n'aurait pas donné lieu à une publicité suffisante est dépourvue de précisions permettant d'en apprécier la portée ; que la communauté de communes de la Montagne Bourbonnaise n'était tenue par aucune disposition législative ou réglementaire d'adjoindre aux mesures ainsi prises l'organisation de réunions publiques ou la constitution d'un comité de pilotage regroupant notamment des élus et des associations de protection de l'environnement ; qu'en l'absence de disposition l'imposant expressément, la concertation publique n'avait pas à être poursuivie durant l'instruction de la demande adressée au préfet, quand bien même des modifications ont alors été apportées au projet initial ; qu'ainsi, la disposition précitée n'a pas été méconnue"
Ainsi, la Cour administrative d'appel de Lyon, d'une part relève que, au cas présent, le public a bénéficié d'une information sur le projet de ZDE, d'autre part souligne que "aucune disposition législative ou réglementaire d'adjoindre aux mesures ainsi prises l'organisation de réunions publiques ou la constitution d'un comité de pilotage regroupant notamment des élus et des associations de protection de l'environnement".
Trés concrètement, la Cour administrative d'appel de Lyon refuse de donner elle-même un contenu au principe de participation et juge qu'il appartient au législateur ou au pouvoir réglementaire de décliner les exigences du principe de participation s'agissant des conditions d'association du public à l'élaboration des projets de ZDE.
La Cour administrative d'appel de Lyon adopte ici une interprétation plus souple de l'arrêt du Conseil d'Etat du 16 avril 2010 et plus conforme à la sécurité juridique des projets de ZDE développés par les élus locaux.
Toutefois, une fois de plus, cet arrêt vient démontrer l'urgence d'une refonte du droit applicable aux ZDE sur la base d'instruments solides et bien écrits.
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COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
N° 10LY01489
Inédit au recueil Lebon
1ère chambre - formation à 3
M. MOUTTE, président
M. David ZUPAN, rapporteur
M. VALLECCHIA, rapporteur public
DE BODINAT, avocat
lecture du mardi 29 novembre 2011
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la requête, enregistrée au greffe de la Cour le 22 juin 2010, présentée pour M. Jean-Paul A, domicilié ..., M. Michel C, domicilié ..., M. Didier C, domicilié ..., et M. Michel B, domicilié ..., par Me de Bodinat ;
Ils demandent à la Cour :
1°) d'annuler le jugement du Tribunal administratif de Clermont-Ferrand n° 0902140 - 0902141 du 28 avril 2010 en tant qu'il a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté, en date du 28 septembre 2009, par lequel le préfet de l'Allier a créé une zone de développement de l'éolien sur le territoire de la communauté de communes de la Montagne Bourbonnaise ;
2°) d'annuler ledit arrêté ;
3°) de condamner l'Etat et la communauté de communes de la Montagne Bourbonnaise à leur verser la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Ils soutiennent que le jugement attaqué est entaché d'irrégularité en ce qu'il opère un amalgame entre leur demande et celle de D, au point d'en confondre les moyens respectifs, omettant ainsi de viser certains de leurs moyens et leur en attribuant d'autres qu'ils n'avaient pas soulevés ; que le Tribunal a déclaré à tort leur demande irrecevable ; que si les zones de développement de l'éolien instituées par la loi du 10 février 2000 ne constituent pas des documents d'urbanisme, elles ont pour finalité la planification du développement de l'énergie éolienne et concourent ainsi à l'aménagement du territoire ; qu'elles ont une portée réglementaire ; qu'elles imposent à la société Electricité de France le rachat à tarif préférentiel de l'électricité produite par les éoliennes, définissent un périmètre privilégié pour l'implantation des éoliennes, et procèdent d'une appréciation globale des regroupements à favoriser pour préserver les sites et paysages ; qu'ainsi, elles produisent des effets juridiques, comme l'a d'ailleurs récemment jugé le Conseil d'Etat ; que les exposants sont tous propriétaires ou exploitants de terres situées à proximité immédiate de la zone F définie par l'arrêté contesté et justifient ainsi d'un intérêt pour agir contre celui-ci ; que la communauté de communes de la Montagne Bourbonnaise n'avait pas compétence pour solliciter le 13 mars 2008, suivant les prévisions de l'article 10-1 de la loi du 10 février 2000, la création d'une zone de développement de l'éolien ; qu'à cette date, en effet, ses statuts ne lui attribuaient aucune compétence en la matière, le transfert de compétences y afférent n'ayant été opéré que par arrêté du préfet de l'Allier du 28 avril 2008 ; que le conseil communautaire n'a pas délibéré sur cette demande ; que sa délibération du 28 février 2008 ne fait qu'informer les élus des résultats de la consultation de la population ; qu'en outre, le dossier de création de la zone de développement de l'éolien est daté du 7 mars 2008, de sorte que les conseillers communautaires n'ont pu en avoir connaissance le 28 février 2008 ; que l'arrêté contesté ne vise pas l'accord des communes concernées, requis par l'article 10-1 de la loi du 10 février 2010 ; qu'il a été pris sans consultation préalable de la commune limitrophe de Busset, en violation des dispositions réglementaires contenues dans la circulaire du 19 juin 2006 ; que ledit arrêté a été pris après l'expiration du délai de six mois imparti au préfet, qui est un délai maximal et impératif ; que la concertation avec la population a été insuffisante, et n'a donc pu satisfaire aux exigences du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement ; qu'en effet, aucune consultation de la population, mesure d'information, réunion publique ou autre modalité de concertation n'a été mise en oeuvre après la modification du projet décidée le 30 mars 2009 par le conseil communautaire ; qu'aucun comité de pilotage n'a été mis en place afin de mettre en contact les élus et les associations de protection de l'environnement ; que l'arrêté contesté est insuffisamment motivé et se borne à reprendre les termes de la loi, sans faire état des spécificités de la zone F ; que si la loi n'impose pas la motivation de tels actes, l'administration se doit de respecter les règles de procédure auxquelles elle s'est librement soumise ; que l'arrêté ne fait aucunement état du problème posé par la petite taille de la zone F, de ses richesses patrimoniales, de la proximité de villages situés sur les communes d'Arronnes et de Busset ; que le dossier de création de la zone de développement de l'éolien est insuffisant en ce qu'il néglige le classement de la commune de Busset comme site Natura 2000, la proximité de la mine de fluorine, la vulnérabilité d'espèces rares et les enjeux ornithologiques ou chiroptérologiques ; que la société Corieaulys, à laquelle a été confiée l'élaboration de ce dossier, ne pouvait faire un travail sérieux pour le prix dérisoire de 1 500 euros ; que, s'agissant de la légalité interne, l'arrêté contesté méconnaît la loi du 10 février 2010, l'article 13 de la loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques et la circulaire réglementaire du 19 juin 2006 ; qu'il porte atteinte à la protection des oiseaux et des chauves-souris ; que l'étude paysagère préconisée pour le secteur Les Marches et Plateaux , correspondant à la zone F, n'a jamais été faite ; qu'il n'a été tenu aucun compte de la covisibilité avec le château de Busset, édifice classé, en dépit de l'avis réservé du service départemental de l'architecture et du patrimoine ; que l'étude demandée par ce service n'a pas davantage été réalisée ; que la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS) n'a pas été mise à même d'apprécier ce point ; que les auteurs du projet ont eux même concédé que la zone F constituait un site peu favorable à l'implantation d'éoliennes, portant ainsi à son propos le même jugement que pour les zones A, B1 et B2, finalement écartées ; que cette différence de traitement est inexplicable et trahit une erreur manifeste d'appréciation ; que la communauté de commune a méconnu ses propres choix en intégrant dans la zone F des secteurs situés à moins de 500 mètres des habitations ; que le périmètre est manifestement trop proche de dix villages (six à Arronnes, quatre à Busset) ; que deux de ces villages (Barnaudière et Les Barlets) se trouvent en outre enclavés entre les deux secteurs de la zone F ; que les puissances minimales et maximales indiquées pour chaque zone par l'arrêté contesté, rapportées à la superficie de ces zones, augurent d'une densité en éoliennes bien supérieure pour la zone F ; que la configuration de celle-ci, formant un plateau ceint de collines, l'expose particulièrement au phénomène de réflexion sonore ; que les considérations de cette nature, qui ont motivé le retrait des zones B1 et B2, devaient conduire au même résultat pour la zone F ; que l'erreur manifeste d'appréciation réside encore dans l'effet de mitage qui résulte de la création de la zone F, isolée par rapport aux autres, alors que la cohérence des zones de développement de l'éolien, le regroupement des installations et la protection des paysages figurent au nombre des objectifs fixés par l'article 10-1 de la loi du 10 février 2000 ;
Vu le jugement attaqué et l'arrêté contesté ;
Vu le mémoire, enregistré le 10 mars 2011, présenté pour la communauté de communes de la Montagne Bourbonnaise, représentée par son président en exercice, par Me Benazdia, concluant au rejet de la requête et à la condamnation solidaire des requérants à lui verser la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Elle soutient qu'elle est fortement sollicitée par les entreprises spécialisées et qu'il était donc devenu nécessaire d'identifier les zones privilégiées de développement de l'éolien ; que la zone définie par l'arrêté contesté représente environ 5 % de son territoire ; qu'elle n'augure en rien de l'implantation d'éoliennes et n'a qu'une portée informative, sans pouvoir être assimilée à un document d'urbanisme ou de planification ; que le tribunal a donc à bon droit rejeté la demande dont il était saisi comme irrecevable ; que ses statuts ont été modifiés pour y intégrer la création et le suivi d'une zone de développement de l'éolien en Montagne Bourbonnaise ; que ce transfert de compétences était acquis à la date du 3 mars 2008 ; que la délibération du 28 février 2008 a bien mandaté le président pour saisir le préfet de l'Allier d'une demande de création d'une zone de développement de l'éolien ; que le décalage de 7 jours entre cette délibération et la finalisation du dossier correspond à de simples mises en forme ; que toutes les communes concernées ont donné leur accord ; que la commune de Busset, limitrophe, a bien été consultée par lettre du 8 août 2008 à laquelle elle n'a apporté aucune réponse au terme du délai de trois mois prévu par les instructions ministérielles et doit ainsi être regardée comme ayant émis un avis réputé favorable ; que la concertation avec la population a été conduite de façon complète et transparente, au moyen de communiqués de presse, de la mise à disposition d'une notice explicative ainsi que d'une étude préalable, et de l'ouverture d'un cahier destiné à recueillir les observations du public ; qu'une réunion d'information, précédée d'une publicité adéquate, a en outre été organisée le 20 novembre 2008 ; que les modifications apportées ultérieurement au projet visaient à réduire l'importance des zonages initialement envisagés ; que la zone F n'a nullement fait l'objet d'un traitement discriminatoire ; que ce grief préjuge d'ailleurs de l'implantation effective d'éoliennes, alors que celle-ci dépend de l'obtention des autorisations prévues par les textes ; que la zone de développement de l'éolien n'est ni une étude d'impact, ni une étude de faisabilité, de sorte que les projections des requérants sont sans fondement ; que le dossier recense les espèces de chauve-souris du site des mines de fluorine de Busset, site Natura 2000, et ne néglige nullement les enjeux de leur protection ; qu'il appartiendra aux opérateurs de prévoir les mesures adéquates ; que la communauté de communes a mené ou commandé de multiples études patrimoniales ou paysagères ; que la procédure de passation du marché confié à la société Corieaulys a été parfaitement régulière ; que si quelques habitations se trouvent à moins de 500 mètres du périmètre de la zone de développement de l'éolien litigieuse, cela résulte de la marge d'erreur des documents cartographiques et ne remet nullement en cause le principe d'une distance minimale de 500 mètres ; que le cas spécifique du château de Busset a été pris en compte ; que les études complémentaires préconisées par le service départemental de l'architecture et du patrimoine incombent aux opérateurs éoliens, au soutien de leurs futures demandes d'autorisations ;
Vu le mémoire, enregistré le 31 mars 2011, présenté par le ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, concluant au rejet de la requête ;
Le ministre soutient que le Tribunal était fondé à joindre les deux demandes dont il était saisi, dirigées contre le même acte ; qu'il en a analysé les moyens et conclusions de manière complète et précise ; que la communauté de communes de la Montagne Bourbonnaise a acquis, selon arrêté du 8 septembre 2005, la compétence des communes membres en matière d'accompagnement des initiatives visant à la promotion d'énergies renouvelables, de sorte qu'elle était à même de solliciter la création d'une zone de développement de l'éolien, la modification statutaire ultérieure, superfétatoire, n'ayant eu pour objet que d'éviter d'éventuelles interprétations restrictives ; qu'en tout état de cause, l'arrêté contesté est postérieur à cette modification qui a régularisé la demande initiale, à la supposer présentée par une autorité incompétente ; que le conseil communautaire a valablement délibéré le 28 février 2008 ; que le défaut de visa des délibérations par lesquelles les communes ont donné leur accord à la création de la zone de développement de l'éolien est sans incidence sur la légalité de l'arrêté contesté ; qu'il est justifié de la consultation de la commune de Busset ; que le délai de six mois prévu par l'article 10-1 de la loi du 10 février 2010 n'est pas prescrit à peine de nullité ; que la création d'une zone de développement de l'éolien n'entre pas dans le champ d'application du II 4° de l'article L. 110-1 du code de l'environnement consacrant le principe de participation du public à l'élaboration des projets ayant une importante incidence sur l'environnement ou l'aménagement du territoire ; qu'au demeurant, la communauté de communes de la Montagne Bourbonnaise a bien mis en place, en l'espèce, une concertation ; qu'il n'était pas nécessaire de la renouveler après que le projet a été modifié ; que l'arrêté de création d'une zone de développement de l'éolien ne figure pas au nombre des actes qui doivent être motivés en application de la loi du 11 juillet 1979 ; que l'arrêté contesté détaille au demeurant les raisons pour lesquelles les secteurs A, B1, B2 et E n'ont pas été inclus dans le périmètre de la zone de développement de l'éolien ; que, contrairement à ce qui est soutenu, le dossier mentionne les enjeux ornithologique et chiroptérologiques ; qu'il consacre un chapitre aux sensibilités paysagères et patrimoniales , avec un périmètre d'étude de 10 km au-delà des limites de la zone de développement de l'éolien ; que les études complémentaires incombent aux pétitionnaires dans le cadre de demandes d'autorisations ; que, sur le fond, la seule présence d'un site protégé à l'intérieur ou à proximité de la zone de développement de l'éolien ne peut suffire à invalider la création de celle-ci ; que les coupes topographiques contenues dans le dossier mettent en évidence les covisibilités avec les monuments ; qu'aucune disposition n'impose de vérifier les covisibilités avec les habitations ; que le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation au regard de l'effet de mitage et du principe de cohérence départementale des zones de développement de l'éolien n'est pas assorti de précisions suffisantes ; que l'étude complémentaire du 26 mars 2009, d'où a résulté une modification du zonage, justifie le maintien de la zone F ; que la direction régionale de l'environnement de l'Auvergne et la direction départementale de l'équipement de l'Allier ont souligné la logique de continuité avec le schéma éolien du parc naturel régional du Livradois-Forez ; que l'inclusion de la zone F a fait l'objet d'un avis favorable, acquis à l'unanimité, de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites ;
Vu le mémoire, enregistré le 4 avril 2011, présenté pour la communauté de communes de la Montagne Bourbonnaise, concluant aux mêmes fins que précédemment, par les mêmes moyens, sauf à réclamer désormais la condamnation de chacun des requérants, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, au paiement de la somme de 1 000 euros ;
Elle ajoute que sa compétence en matière d'accompagnement des initiatives visant à la promotion d'énergies renouvelables inclut la proposition de création d'une zone de développement de l'éolien ; qu'en tout état de cause, le vice de procédure allégué, à le supposer constitué, a été régularisé avant que l'arrêté contesté ne soit pris ; que le délai de six mois prévu par l'article 10-1 de la loi du 10 février 2010 n'est pas prescrit à peine de nullité ; qu'en admettant qu'il en fût autrement, il en résulterait seulement l'intervention d'une décision implicite de refus, non créatrice de droit, et dès lors ensuite valablement retirée par l'arrêté contesté ; que ce dernier n'est pas soumis à l'obligation de motivation ; que le dossier de création de la zone de développement de l'éolien mentionne l'ensemble des zones de protection du patrimoine naturel (Natura 2000 SIC, Natural 2000 ZPS, ZNIEFF types I et II, ZICO, parc naturel régional) en précisant la superficie et les enjeux de chacune d'elles ; que les études d'impact sont du ressort des opérateurs, lors des demandes d'autorisations ; que le moyen tiré de l'oubli de couloirs migratoires n'est assorti d'aucune précision sur l'existence de tels couloirs ; qu'il a bien été tenu compte du château de Busset ; que la distance de sécurité de 500 mètres ne s'applique qu'aux projets éoliens proprement dit, non au périmètre de la zone de développement de l'éolien ; qu'aucun texte n'impose que la zone de développement de l'éolien soit constituée d'un périmètre continu d'un seul tenant ; que la zone F se situe dans la continuité du schéma éolien du parc naturel régional du Livradois-Forez ;
Vu l'ordonnance, en date du 4 avril 2001, fixant la clôture de l'instruction au 13 mai 2011 à 16 heures 30 ;
Vu le mémoire, enregistré le 19 avril 2011, présenté pour MM. A, Michel C, Didier C et B, concluant aux mêmes fins que la requête, par les mêmes moyens ;
Ils soutiennent en outre que la modification des statuts de la communauté de communes est postérieure à la saisine du préfet ; que le modèle d'arrêté de création d'une zone de développement de l'éolien annexé à la circulaire du 19 juin 2006 impose de viser les avis des communes concernées ; que le délai de six mois est impératif ; que l'éventuelle intervention d'une décision implicite de rejet, selon la thèse défendue par la communauté de communes de la Montagne Bourbonnaise, ne ferait que caractériser l'illégalité de son retrait par l'arrêté contesté, intervenu plus de deux mois plus tard, alors que ladite décision était devenue définitive ; que le nombre dérisoire d'observations consignées dans le registre suffit à témoigner de l'insuffisance de la publicité donnée à la procédure de concertation ; que la méthode des cahiers de doléances , préférée à une confrontation directe avec le public, est inacceptable ; que le ministre ne peut sérieusement prétendre que l'article L. 110-1 II 4° du code de l'environnement est inapplicable ; que le principe de participation du public est du reste en outre consacré par la convention d'Aarhus des 23 et 25 juin 1998 ; que la création d'une zone de développement de l'éolien ne peut procéder d'études demeurées superficielles ; que la distance de 500 mètres des habitations est retenue par le Conseil d'Etat comme critère de légalité de l'implantation d'éoliennes ; que si le préfet n'a pas à se fonder sur une étude d'impact, il lui appartient bien d'apprécier la sensibilité particulière des secteurs mentionnés dans la demande de création d'une zone de développement de l'éolien, et la compatibilité d'éventuels projets éoliens avec les exigences de protection des sites ou monuments ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, signée à Aarhus le 25 juin 1998 ;
Vu le code général des collectivités territoriales ;
Vu le code de l'environnement ;
Vu la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public ;
Vu la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité ;
Vu le code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 8 novembre 2011 :
- le rapport de M. Zupan, président-assesseur ;
- les observations de Me de Bodinat, avocat des requérants, et celles de M. Szypula, président de la communauté de communes de la Montagne Bourbonnaise ;
- les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public ;
- la parole ayant été à nouveau donnée à la partie présente ;
Considérant que MM. A, Michel C, Didier C et B relèvent appel du jugement du Tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 28 avril 2010 en tant qu'il a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté, en date du 28 septembre 2009, par lequel le préfet de l'Allier a créé, à la demande de la communauté de communes de la Montagne Bourbonnaise, une zone de développement de l'éolien sur le territoire de cet établissement public de coopération intercommunale ;
Considérant qu'aux termes de l'article 10 de la loi du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, dans sa rédaction en vigueur à la date de l'arrêté contesté : Sous réserve de la nécessité de préserver le bon fonctionnement des réseaux, Electricité de France et, dans le cadre de leur objet légal et dès lors que les installations de production sont raccordées aux réseaux publics de distribution qu'ils exploitent, les distributeurs non nationalisés mentionnés à l'article 23 de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 précitée sont tenus de conclure, si les producteurs intéressés en font la demande, un contrat pour l'achat de l'électricité produite sur le territoire national par : (...) 3° Les installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent qui sont implantées dans le périmètre d'une zone de développement de l'éolien, définie selon les modalités fixées à l'article 10-1 ; (...) ; qu'aux termes de l'article 10-1 de la même loi : Les zones de développement de l'éolien sont définies par le préfet du département en fonction de leur potentiel éolien, des possibilités de raccordement aux réseaux électriques et de la protection des paysages, des monuments historiques et des sites remarquables et protégés. Elles sont proposées par la ou les communes dont tout ou partie du territoire est compris dans le périmètre proposé ou par un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, sous réserve de l'accord de la ou des communes membres dont tout ou partie du territoire est compris dans le périmètre proposé. / La proposition de zones de développement de l'éolien en précise le périmètre et définit la puissance installée minimale et maximale des installations produisant de l'électricité à partir de l'énergie mécanique du vent pouvant bénéficier, dans ce périmètre, des dispositions de l'article 10. Elle est accompagnée d'éléments facilitant l'appréciation de l'intérêt du projet au regard du potentiel éolien, des possibilités de raccordement aux réseaux électriques et de la protection des paysages, des monuments historiques et des sites remarquables et protégés. / La décision du préfet du département intervient sur la base de la proposition dans un délai maximal de six mois à compter de la réception de celle-ci, après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites et des communes limitrophes à celles dont tout ou partie du territoire est compris dans la zone de développement de l'éolien. Ces avis sont réputés favorables faute de réponse dans un délai de trois mois suivant la transmission de la demande par le préfet. Le préfet veille à la cohérence départementale des zones de développement de l'éolien et au regroupement des installations afin de protéger les paysages./ Les zones de développement de l'éolien s'imposent au schéma régional éolien défini au I de l'article L. 553-4 du code de l'environnement ;
Considérant qu'il résulte de ces dispositions qu'un arrêté portant création d'une zone de développement de l'éolien a pour objet la définition d'un périmètre privilégié par les autorités publiques pour l'implantation des éoliennes ; qu'il repose sur une appréciation comparative et globale, à l'échelle d'un vaste territoire, des regroupements qu'il convient de favoriser dans le but notamment de respecter les paysages et les sites remarquables et protégés ; qu'eu égard à cet objet, et contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, MM. A, Michel C, Didier C et B qui résident à proximité du périmètre de la zone de développement de l'éolien créé par l'arrêté contesté ou sont propriétaires de terrains avoisinants, justifient d'un intérêt leur conférant qualité pour contester ledit arrêté, qui leur fait grief ; qu'ils sont dès lors fondés à demander l'annulation du jugement attaqué en tant qu'il a statué sur leur demande, en la rejetant comme irrecevable ;
Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur cette demande ;
Considérant que, dans leur rédaction en vigueur à la date à laquelle le préfet de l'Allier a été saisi de la demande de création d'une zone de développement de l'éolien, les statuts de la communauté de communes de la Montagne Bourbonnaise lui attribuaient, au nombre des compétences optionnelles prévues par le II de l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales, l'accompagnement des initiatives visant à la promotion d'énergies renouvelables (bois, éolienne ou solaire) ; que cette communauté de communes, établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre au sens des dispositions précitées de la loi du 10 février 2000, avait ainsi d'ores et déjà compétence pour présenter pareille demande, alors même que ses statuts ont été ultérieurement modifiés pour y mentionner, de façon plus précise, la création et le suivi d'une zone de développement éolien ;
Considérant que, contrairement à ce qui est soutenu, la délibération du 28 février 2008, par laquelle le conseil de la communauté de communes de la Montagne Bourbonnaise a validé le projet de zone de développement de l'éolien, a par ailleurs expressément habilité son président à solliciter du préfet de l'Allier la création de cette zone ; que la seule circonstance que le dossier de cette demande, tel qu'il a été adressé à l'autorité préfectorale, a été finalisé une semaine après le vote de cette délibération ne saurait par elle-même suffire à démontrer que les membres de cet organe délibérant ne se seraient pas prononcés en connaissance de cause ou n'auraient pas été mis à même d'exercer pleinement leur droit à l'information prévu par les articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, rendus applicables aux communautés de communes par l'article L. 5211-1 du même code;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, conformément aux dispositions précitées de la loi du 10 février 2000, toutes les communes membres de la communauté de communes dont le territoire était en tout ou partie inclus dans le projet de périmètre de la zone de développement de l'éolien ont, par délibérations de leurs conseils municipaux respectifs, avalisé ce projet ; que le défaut de visa de ces délibérations est sans incidence sur la légalité de l'arrêté contesté ; que les requérants, à cet égard, ne sauraient utilement invoquer le modèle d'arrêté annexé à la circulaire interministérielle du 19 juin 2006 portant instructions détaillées relatives aux zones de développement de l'éolien terrestre, qui n'a pas valeur réglementaire ;
Considérant que le moyen tiré de ce que le préfet aurait négligé de requérir l'avis de la commune de Busset, commune limitrophe, manque en fait ;
Considérant que le préfet de l'Allier a fait connaître à la communauté de communes de la Montagne Bourbonnaise, par lettre du 13 juin 2008, que son dossier était complet et recevable ; que ce courrier détermine, en l'espèce, le point de départ du délai de six mois imparti à l'autorité préfectorale pour statuer sur la demande de création d'une zone de développement de l'éolien ; qu'ainsi, l'arrêté contesté a été pris après l'expiration de ce délai ; que ce dernier, toutefois, n'est pas prescrit à peine de nullité ou de dessaisissement ; qu'ainsi, en admettant même qu'une décision implicite de refus soit intervenue le 13 décembre 2008, il demeurait loisible au préfet de l'Allier, une telle décision n'étant pas créatrice de droits, d'y substituer un arrêté portant création de la zone de développement de l'éolien sollicitée ;
Considérant que le II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement consacre, en son 4°, le principe de participation, selon lequel (...) le public est associé au processus d'élaboration des projets ayant une incidence importante sur l'environnement ou l'aménagement du territoire ; qu'il ressort des pièces du dossier que le projet porté par la communauté de communes de la Montagne Bourbonnaise a fait l'objet de diverses mesures d'information accompagnant la mise à disposition d'une notice explicative et d'une étude préalable, ainsi que l'ouverture d'un registre d'observations ; que l'allégation selon laquelle cette procédure de concertation n'aurait pas donné lieu à une publicité suffisante est dépourvue de précisions permettant d'en apprécier la portée ; que la communauté de communes de la Montagne Bourbonnaise n'était tenue par aucune disposition législative ou réglementaire d'adjoindre aux mesures ainsi prises l'organisation de réunions publiques ou la constitution d'un comité de pilotage regroupant notamment des élus et des associations de protection de l'environnement ; qu'en l'absence de disposition l'imposant expressément, la concertation publique n'avait pas à être poursuivie durant l'instruction de la demande adressée au préfet, quand bien même des modifications ont alors été apportées au projet initial ; qu'ainsi, la disposition précitée n'a pas été méconnue ;
Considérant qu'aux termes du second alinéa de l'article 8 de la convention pour l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, signée à Aarhus le 25 juin 1998 : Chaque Partie s'emploie à promouvoir une participation effective du public à un stade approprié -et tant que les options sont encore ouvertes- durant la phase d'élaboration par des autorités publiques des dispositions réglementaires et autres règles juridiquement contraignantes d'application générale qui peuvent avoir un effet important sur l'environnement (...). Les résultats de la participation du public sont pris en considération dans toute la mesure possible ; que ces stipulations créent seulement des obligations entre les Etats parties à la convention et ne produisent pas d'effets directs dans l'ordre juridique interne ; qu'elles sont dès lors, en tout état de cause, inutilement invoquées ;
Considérant que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, le dossier constitué à l'appui de la demande de création d'une zone de développement de l'éolien recense de manière complète les dispositifs et périmètres de protection de richesses naturelles ; qu'il mentionne à ce titre, en particulier, le site Natura 2000 des mines de fluorine de Busset, et son enjeu chiroptérologique ; que les requérants n'apportent aucun élément de nature à établir que des couloirs migratoires auraient été omis ; que si le service départemental de l'architecture et du patrimoine de l'Allier et la direction régionale de l'environnement d'Auvergne ont souligné dans leurs avis la nécessité d'affiner les études sur certains points, notamment l'impact visuel d'éoliennes depuis les abords du château de Busset, de telles études complémentaires incombent aux promoteurs de projets éoliens, à l'appui de leurs futures demandes d'autorisation ; qu'ainsi, le moyen tiré du caractère incomplet du dossier, quel qu'ait été le prix du marché de prestations de service confié à l'entreprise chargée de le constituer, ne peut être accueilli ;
Considérant que l'arrêté contesté n'entre dans aucune des catégories d'actes qui doivent être obligatoirement motivés ; qu'ainsi, même si l'autorité compétente a estimé devoir l'assortir d'une motivation, le moyen tiré de l'insuffisance alléguée de celle-ci ne saurait être accueilli ;
Considérant enfin que la circonstance que quelques habitations sont situées à 460 mètres du périmètre de la zone de développement de l'éolien définie par l'arrêté contesté ne peut suffire, par elle-même, à entacher celui-ci d'illégalité, alors même que la communauté de communes de la Montagne Bourbonnaise s'était donné pour principe, lors de l'élaboration du projet, de respecter une distance minimale de 500 mètres ; que les requérants n'apportent aucun élément sérieux de nature à établir que l'inclusion, dans ce périmètre, du secteur dit des marches et plateaux , référencé au projet sous la lettre F , serait de nature à compromettre la protection des différentes espèces de chiroptères recensées dans la zone Natura 2000 susmentionnée, située à distance, ou à altérer le champ de visibilité du château de Busset ; qu'ils ne démontrent pas davantage, en se bornant à relever que le secteur F est à l'écart des autres secteurs retenus par le préfet de l'Allier, que ce dernier aurait favorisé un effet de mitage et ainsi méconnu les objectifs de cohérence départementale et de regroupement des installations mis en avant par les dispositions précitées de la loi du 10 février 2000 ; que l'observation selon laquelle le préfet a écarté dudit périmètre les secteurs A , B1 et B2 inclus dans la demande de la communauté de communes de la Montagne Bourbonnaise en raison, notamment, de la proximité ou de l'encerclement de zones d'habitation ne saurait caractériser la différence de traitement ou l'erreur d'appréciation alléguées, les caractéristiques paysagères et topographiques de ces secteurs étant différentes ; que de telles illégalités ne sauraient non plus résulter de la simple comparaison des rapports, secteur par secteur, entre superficie et puissance maximale des installations, l'estimation de cette dernière étant fonction d'autres données que la seule surface du secteur considéré ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que MM. A, Michel C, Didier C et B ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'arrêté du préfet de l'Allier du 28 septembre 2008 ;
Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat et la communauté de communes de la Montagne Bourbonnaise soient condamnés à verser à MM. A, Michel C, Didier C et B la somme qu'ils réclament en remboursement des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées sur le même fondement par la communauté de communes de la Montagne Bourbonnaise ;
DECIDE :
Article 1er : Le jugement du Tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 28 avril 2010 est annulé en tant qu'il statue sur la demande de MM. A, Michel C, Didier C et B.
Article 2 : La demande présentée au Tribunal administratif de Clermont-Ferrand par MM. A, Michel C, Didier C et B est rejetée.
Article 3 : Les conclusions des parties tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative d'appel sont rejetées.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. Jean-Paul A, à M. Michel C, à M. Didier C, à M. Michel B, au ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement et à la communauté de communes de la Montagne Bourbonnaise.
Délibéré après l'audience du 8 novembre 2011, où siégeaient :
M. Moutte , président de chambre,
M. Bézard, président,
M. Zupan, président-assesseur.
Lu en audience publique, le 29 novembre 2011.