Charte de l'environnement : information ne vaut pas participation

Dans l'histoire de la construction d'une démocratie écologique, la Décision n° 2011-183/184 QPC rendue ce 14 octobre 2011 par le Conseil constitutionnel fera date. Explications. 

De manière indiscutable, la contribution de France Nature Environnement (FNE) à la formation et au progrés du droit de l'environnement aura été et demeure fondamentale. Un nouvel exemple vient d'en être donné.

On se souvient que le Conseil d'Etat, par deux décisions du 18 juillet 2011 (mon commentaire ici) avait transmis au Conseil constitutionnel deux questions prioritaires de constitutionnalité posées par FNE. 

Ces deux QPC avaient trait à la conformité à la Charte de l'environnement des dispositions des articles L.511-2 et du III de l'article L.512-7 du code de l'environnement. Concrètement, FNE contestait la conformité à la Constitution des dispositions relatives à l'information du public s'agissant, d'une part du décret d'entrée en nomenclature des ICPE, d'autre part de l'arrêté portant prescriptions générales des ICPE soumises à enregistrement. 

Le Conseil constitutionnel, par sa décision datée du 14 octobre 2011, vient d'accueillir ces deux QPC et de déclarer non conformes à la Constitution, c'est à dire à la Charte de l'environnement, les dispositions précitées du Code de l'environnement. 

L'extension du périmètre des décisions ayant une incidence sur l'environnement

En premier lieu, la décision du Conseil constitutionnel précise que les décisions visées par les QPC de FNE sont bien au nombre des décisions "ayant une incidence sur l'environnement". 

La décision précise ici : 

"7. Considérant que le premier alinéa de l'article L. 511-1 du code de l'environnement définit les installations classées comme « les usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d'une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique » ; que, par suite, les décrets de nomenclature mentionnés à l'article L. 511-2 du code de l'environnement, qui déterminent le régime applicable aux installations classées, constituent des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement ; qu'il en va de même des projets de prescriptions générales que doivent respecter, en vertu de l'article L. 512-7 du même code, les installations classées pour la protection de l'environnement soumises à enregistrement;" 

La défintion ici donnée à la catégorie des "décisions ayant une incidence sur l'environnement est particulièrement large. Le Conseil constitutionnel a simplement souligné que les décisions litigieuses avaient pour objet d'assurer la mise en oeuvre de la police des installations classées (ICPE). Par voie de conséquence, eu égard à la généralité du critère ici retenu, le périmètre des décisions "ayant une incidence sur l'environnement est désormais particulièrement vaste. Il est susceptible de comprendre toutes les décisions administratives relatives à l'exercice des polices spéciales du droit de l'environnement. 

L'extension du champ d'application du principe de participation

En second lieu, la décision du Conseil constitutionnel apporte une précision substantielle à la définition du sens et de la portée du principe de participation inscrit à l'article 7 de la Charte de l'environnement. 

La décision du Conseil constitutionnel indique : 

"8. Considérant que les dispositions contestées prévoient que les projets de décrets de nomenclature ainsi que les projets de prescriptions générales applicables aux installations enregistrées font l'objet d'une publication, éventuellement par voie électronique ; que, toutefois, dans sa rédaction soumise au Conseil constitutionnel, le second alinéa de l'article L. 511-2 ne prévoit pas la publication du projet de décret de nomenclature pour les installations autorisées ou déclarées ; qu'en outre, ni les dispositions contestées ni aucune autre disposition législative n'assurent la mise en oeuvre du principe de participation du public à l'élaboration des décisions publiques en cause ; que, par suite, en adoptant les dispositions contestées sans prévoir la participation du public, le législateur a méconnu l'étendue de sa compétence" 

Trois éléments sont remarquables.

De première part, le Conseil constitutionnel souligne ici que l'article L.511-2 du code de l'environnement ne prévoit pas la publication du projet de décret d'entrée en nomenclature pour toutes les ICPE. 

De deuxième part, le Conseil constitutionnel relève que les dispositions relatives à l'information du public ne peuvent avoir trait à la participation du public. C'est ici l'élément le plus remaquable de cette décision. Information ne vaut pas participation. Le droit à l'information du public sur les décisions ayant une incidence sur l'environnement ne résume pas le contenu du principe de participation. 

De troisième part, le Conseil constitutionnel rappelle utilement qu'il appartient au législateur lui-même de définir les conditions de la participation du public. Rappel en effet utile et précieux car il permet de ne pas opposer démocratie représentative et démocratie participative : la seconde est protégée et organisée par la première. Manifestement, une consultation du public par voie électronique.

Une loi urgente

Il est donc désormais urgent que le Parlement soit saisi d'un projet ou d'une proposition de loi relative aux conditions de participation du public s'agissant des projets de textes afférents à l'entrée en nomenclature des ICPE et à la définition des prescriptions générales pour les ICPE soumises à enregistrement. 

Cette loi sera l'occasion de définir précisément et pour un cas concret le contenu du principe de participation. 

A mon sens, le principe de participation du public suppose : 

1° Une information préalable de qualité.

2° Une diffusion large de cette information.

3° Une participation du public qui soit continue : le modèle de la gouvernance à 5 permet d'assurer ici une "démocratie continue" et une préparation ou un suivi des procédures plus locales et/ou ponctuelles du public.

4° une participation directe du public : la gouvernance à 5 doit s'articuler avec une territorialisation de la démocratie participative et des procadures de consultation directe. L'enquête publique demeure un instrument de référence dés l'instant où elle s'articule à son tour avec une consultation des élus locaux. 

5° Une obligation de prise en compte des observations ainsi émises. La participation du public ne pouvant se réduire à la diffusion d'une information, il importe qu'un tiers - tel le commissaire enquêteur ou la comission particulière du débat public - puisse recueillir les observations du public, les présenter et émettre un avis sur la manière d'en tenir compte. 

6° Une obligation de motivation des décisions administratives. L'obligation de motivation des décisions administratives doit cesser d'être pensée en fonction du caractère favorable ou non de la décision. Toute décision ayant une incidence sur l'environnement devrait être motivée de manière à ce que soit vérifiée par chacun la prise en compte des observations du public. 

Un chantier passionnant en perspective.

Arnaud Gossement

Avocat associé - Docteur en droit