Projet de décret sur les énergies marines : vers une simplification du droit

Le Gouvernement s’apprête à publier un décret qui devrait clarifier et simplifier les conditions de création des installations de production d’énergie renouvelable en mer, au regard des exigences du code de l’urbanisme et de la loi littoral. Analyse.

Energies renouvelables et loi littoral

La loi n°86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral a marqué une étape remarquable pour le progrès du droit de l’environnement en général et pour la protection des espaces situés à proximité du littoral en particulier. Ses principales dispositions ont été codifiées aux articles L.146-1 et suivants du code de l’urbanisme.

Toutefois, ce progrès du droit de l’environnement peut aussi – paradoxalement – se retourner contre l’environnement. C’est ainsi que la loi littoral représente aujourd’hui une contrainte forte pour le développement des installations de production d’énergies renouvelables.

Ainsi, par arrêt rendu le 28 janvier 2011, la Cour administrative d'appel de Nantes a annulé le permis de construire huit éoliennes au motif que ceux-ci avaient été délivrés en méconnaissance des dispositions de la loi littoral de 1986

De même, par jugement du 24 février 2011, le Tribunal administratif de Montpellier a annulé, sur le fondement notamment de la loi littoral de 1986, la révision simplifiée d’un POS destinée à permettre l’accueil de quatre centrales solaires au sol

Plus récemment encore, le cahier des charges du deuxième appel d’offres relatif aux installations solaires de plus de 250 kWc précise :

« Chaque centrale solaire au sol doit respecter les dispositions des loi littoral (L.146-4 du code de l’urbanisme) et montagne (article L.146-5 du code de l’urbanisme) ».

Ainsi, tout candidat à cet appel d’offres devra bien entendu rapporter la preuve que son projet de centrale solaire au sol respecte scrupuleusement les dispositions de ces deux législations. Ce n’est d’ailleurs pas la seule contrainte environnementale que comporte le cahier des charges de cet appel d’offres.

Energie marine et loi littoral

Le risque d’une interdiction générale des installations de production d’énergies renouvelables en zone littoral et, dans une autre mesure, en zone montagne est donc réel. Le risque existe également pour les installations en mer, implantées sur le domaine public maritime, en raison des travaux de raccordement qui supposent nécessairement une intervention en zone littoral.

Conscient de cette difficulté, le législateur, aux termes de l’article 88 de la loi « Grenelle 2 du 12 juillet 2012 portant engagement national pour l’environnement a écarté l’application de la loi littoral aux ouvrages de raccordement de ces installations aux réseaux d’électricité.

L’article 167 de la loi Grenelle 2 procède en effet à une modification du deuxième alinéa de l’article L.146-4 du code de l’urbanisme lequel est désormais rédigé ainsi :

« III - En dehors des espaces urbanisés, les constructions ou installations sont interdites sur une bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage ou des plus hautes eaux pour les plans d'eau intérieurs désignés à l'article 2 de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 précitée.
Cette interdiction ne s'applique pas aux constructions ou installations nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau, et notamment aux ouvrages de raccordement aux réseaux publics de transport ou de distribution d'électricité des installations marines utilisant les énergies renouvelables. Leur réalisation est toutefois soumise à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement. Un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions de réalisation des ouvrages nécessaires au raccordement aux réseaux publics de transport ou de distribution d'électricité des installations marines utilisant les énergies renouvelables. Les techniques utilisées pour la réalisation de ces raccordements sont souterraines et toujours celles de moindre impact environnemental. »

L’interdiction de toute construction dans une bande littorale de cent mètres connaît donc une dérogation au profit des ouvrages de raccordement électrique des installations de production d’électricité (renouvelable) en mer.

Le projet de décret d’application, objet de la présente analyse, introduit une modification de l’article R.146-2 du code de l’urbanisme. Ce dernier serait donc ainsi modifié (modifications en gras) :

"I. En application du deuxième alinéa de l'article L. 146-6 peuvent être implantés dans les espaces et milieux mentionnés à cet article, les aménagements légers suivants, à condition que leur localisation et leur aspect ne dénaturent pas le caractère des sites, ne compromettent pas leur qualité architecturale et paysagère et ne portent pas atteinte à la préservation des milieux :

(...)

f) Les ouvrages souterrains de raccordement aux réseaux publics de transport ou de distribution d'électricité, destinés à desservir les installations de production d'électricité à partir de sources d'énergie renouvelable, situées sur le domaine public maritime immergé, citées à l'article R. 421-8-1.
Les aménagements mentionnés aux a. b. d et f du présent article doivent être conçus de manière à permettre un retour du site à l'état naturel.

II. Les projets d'aménagements mentionnés aux b. d et f du présent article sont soumis à enquête publique dans les cas et conditions prévus par le chapitre III du titre II du livre Ier du code dl: l'environnement.

Ceux qui ne font pas l'objet d'une enquête publique sont mis à disposition du public dans les conditions prévues aux six alinéas suivants.

La mise à disposition est organisée :

a) par l'autorité compétente en matière d'autorisations d'urbanisme lorsque l’aménagement léger est subordonné à l'obtention d'une telle autorisation
b) par le maire de la commune sur le territoire de laquelle 1 aménagement léger est envisagé dans les autres cas. 

Un avis précisant l'objet de l'aménagement, le lieu et les heures où le public pourra consulter le dossier ct formuler des observations est publié en caractères apparents dans un journal diffusé dans Je département et affiché en mairie ou au siège de l'établissement public compétent et, dans ce cas, dans les mairies des communes membres concernées. L'avis est publié huit jours au moins avant le début de la mise à disposition du public et affiché dans le même délai et pendant toute la durée de la mise à disposition.

Le projet, les avis émis par une autorité administrative sur ce projet lorsqu'ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire, ainsi que le registre permettant au public de formuler ses observations, sont mis à disposition pendant un mois en mairie ou au siège de l'établissement public compétent et, dans ce cas, dans les mairies des communes membres concernées.

L’implantation de l'aménagement léger ne peut être décidée sans que le bilan des observations du public ait été porté à la connaissance du maître d'ouvrage et, le cas échéant, de l'autorité compétente pour l'autoriser».

Ainsi, les ouvrages souterrains de raccordement électrique des installations d’énergie marine peuvent être installés dans la bade de cent mètres. On observera toutefois :

D’une part, qu’ils doivent être conçus « manière à permettre un retour du site à l'état naturel".

D’autre part, que leur réalisation est soumise à l’organisation d’une enquête publique ou, à tout le moins, d’une procédure de mise à disposition du public.

Energie marine et dispense de toute formalité au titre du code de l’urbanisme

Les installations de production d’énergie marine ne bénéficient pas que d’un aménagement de leur régime juridique au regard de la loi littoral. Elles sont également dispensées de la procédure de permis de construire. L’article 88 de la loi Grenelle 2 précitée a en effet modifié l’article L.421-5 du code de l’urbanisme lequel est désormais rédigé ainsi :

« Un décret en Conseil d'Etat arrête la liste des constructions, aménagements, installations et travaux qui, par dérogation aux dispositions des articles L. 421-1 à L. 421-4, sont dispensés de toute formalité au titre du présent code en raison :
a) De leur très faible importance ;
b) De la faible durée de leur maintien en place ou de leur caractère temporaire compte tenu de l'usage auquel ils sont destinés ;
c) Du fait qu'ils nécessitent le secret pour des raisons de sûreté ;
d) Du fait que leur contrôle est exclusivement assuré par une autre autorisation ou une autre législation ;
e) De leur nature et de leur implantation en mer, sur le domaine public maritime immergé au-delà de la laisse de la basse mer. »

A la suite de ces dispositions de nature législative, le projet de décret prévoit l’insertion au sein du code de l’urbanisme d’un article R.421-8-1 ainsi rédigé :

« Art. R. 421-8-1 : En application du e de l’article L. 421-5 sont dispensées de toute formalité au titre du présent code, en raison de leur nature et de leur implantation sur le domaine public maritime immergé au-delà de la laisse de la basse mer, les installations de production d'électricité à partir de sources d'énergie renouvelable, y compris leurs ouvrages de raccordement aux réseaux publics d'électricité, et notamment les éoliennes, les hydroliennes, les installations houlomotrices et marémotrices, et celles utilisant l’énergie thermique des mers. ».

Cet article, non seulement confirme la dispense de toute formalité au titre du code de l’urbanisme pour les installations d’énergies marines renouvelables mais, de plus, comporte une liste des sources d’énergie concernées : « les éoliennes, les hydroliennes, les installations houlomotrices et marémotrices, et celles utilisant l’énergie thermique des mers ». Cette liste n’est pas exhaustive.

Energie marines et étude d’impact

On l’a vu, les travaux de raccordement des installations d’énergies marines peuvent être soumis à enquête publique ou à mise à disposition du public. Le projet de décret prévoit en outre une modification du tableau annexé à l’article R122-2 du code de l’urbanisme de manière à soumettre ces ouvrages à étude d’impact.

Un traitement différencié des énergies renouvelables terrestres et marines

Toutes les énergies renouvelables ne sont donc pas logées à la même enseigne. Pour encourager le développement des installations d’énergies renouvelables sur le domaine public maritime, le législateur puis le pouvoir réglementaire sont intervenus pour prévoir un aménagement de la loi littoral et une dispense de toute formalité au titre du code de l’urbanisme. Ajoutons que les éoliennes en mer sont également dispensées du classement ICPE.

Il existe donc une réelle différence de traitement entre énergies renouvelables à terre et en mer qui démontre l’incohérence de la position du législateur : il ne peut tout à la fois soutenir que le classement ICPE a vocation à encourager l’éolien terrestre tout en soutenant qu’il faut en dispenser l’éolien en mer pour favoriser son développement.

On ne peut que se réjouir que les énergies marines échappent en partie à l’avalanche de contraintes qui caractérise le sort des énergies renouvelables terrestres mais on peut aussi militer pour que ces dernières soient elles aussi encadrées par des règles de droit adaptées.

Arnaud Gossement

Avocat associé - Docteur en droit