«Restaurer l'Etat de droit», par Martine Aubry

En matière de liberté, de sécurité, et de justice, ni les simplismes, ni l'exploitation des émotions, ne font une politique.

Retrouvez ci-dessous la tribune publiée lundi soir dans Mediapart par Martine Aubry, avant son déplacement à Nantes, à l'occasion duquel elle rencontrera le 20 septembre les professionnels de la justice qui s'y sont mobilisés en début d'année après des déclarations de Nicolas Sarkozy.

Restaurer l'Etat de droit

Alors que la France fête le trentième anniversaire de l'abolition de la peine de mort, la Justice constitue l'un des piliers du pacte citoyen et républicain de notre pays. Son impartialité, sa capacité à assurer un équilibre entre prévention, sanction, réparation et protection des libertés individuelles sont au cœur du bon fonctionnement de la société.

Elle est un rempart qui protège les personnes, garantit les règles du vivre ensemble, les droits et  donc  les devoirs de chacun, les conditions d'une société apaisée. Elle est une réponse à la légitime demande de sécurité des Français.

La France, comme tous les pays, est l'objet de notations de son État de droit, par des agences dépendant d'organisations internationales (Conseil de l'Europe et Banque Mondiale) ou d'ONG (en particulier Transparency International).

Selon l'étude publiée en 2006 par la Commission Européenne pour l'efficacité de la justice, l'effort budgétaire consacré par la France à la justice plaçait la France au 29ème rang des 47 Etats du Conseil de l'Europe, avec une contribution par habitat moitié moindre de l'effort de l'Allemagne dans ce domaine.

En 2008, la situation ne s'est pas améliorée, la France consacrant 57,70 € par tête d'habitant à la justice (hors pénitentiaire) contre 75,10 € pour la Grande Bretagne, 86,30 € pour l'Espagne et 140,50 € pour la Suisse.

Selon la même étude, la France apparaît remarquablement sous-dotée en juges, procureurs, greffiers, et autres personnels de justice. Les procédures de divorce et celles faisant suite aux licenciements sont parmi les plus longues d'Europe.

Et le Rapport établi en 2010 montre la persistance de cette mauvaise situation.

Dans la dernière étude de Transparency International, publiée en octobre 2010, et qui concerne 178 pays, la France reçoit la très mauvaise note de 6,8 sur 10 pour son dispositif de lutte contre la corruption.

Elle est classée aux rangs piteux de 25ème au plan mondial, et de 14ème au plan régional européen. Cette place est la plus mauvaise pour la France depuis l'origine de ce classement en 2002.

Parmi les critiques rassemblées dans le cadre de cette étude, Transparency International note que la controverse sur les conflits d'intérêts suscitée par l'affaire Woerth - Bettencourt, celles sur les commissions occultes présumées dans l'affaire Karachi, sur l'usage abusif du secret défense dans certaines affaires judiciaires, expliquent en large partie cette descente aux enfers de l'image de notre pays.

Et il est bien certain que l'épisode Tapie - Lagarde ne permettra pas d'inverser cette tendance!

Sous Nicolas Sarkozy, la justice va mal.

La Commission des Droits de l'Homme du Conseil de l'Europe a souligné, à diverses reprises, la situation pitoyable des prisons françaises. La Cour Européenne des Droits de l'Homme a condamné de façon répétée la France au cours de ces cinq dernières années.

Elle a notamment rappelé, à diverses reprises (Arrêts Medvedeyev et Moulin), que la situation du parquet français n'était pas satisfaisante à raison de sa dépendance trop étroite envers l'exécutif.

Au cours des dernières semaines, sa jurisprudence, relayée par les décisions de la Cour de Cassation et du Conseil Constitutionnel, a contraint à modifier, de manière profonde, mais précipitée, son régime de la garde à vue.

Les affaires Karachi et Woerth - Bettencourt ont attiré l'attention sur les risques de confusions d'intérêts contradictoires dans les sphères publiques et privées.

Les bureaux de l'Assemblée Nationale et du Sénat s'en sont émus, une commission de réflexion a été constituée.

Malgré l'acuité du problème et la qualité des propositions formulées, aucune suite législative n'a été donnée à son rapport, sinon sous la forme d'un projet de Loi, non soumis au Parlement, et dont chacun s'est plu à reconnaître le manque d'ampleur au regard des problèmes concernés et des propositions formulées.

Chacun se souvient du fiasco judiciaire d'Outreau et des conclusions qu'en avait tirées Nicolas Sarkozy au lendemain de son élection. L'institution du juge d'instruction portait seule la responsabilité de ce désastre judiciaire et, par voie de conséquence, devait disparaître.

La réforme fut annoncée à grand bruit car on tenait là, pensait-on, un bon bouc émissaire. La réforme annoncée fut ensuite piteusement différée, puis abandonnée, au profit du renforcement du rôle du parquet dépourvu d'indépendance envers l'exécutif maître de l'information pénale avec les dérives que l'on sait, telles notamment qu'elles sont illustrées par les actes de forfaiture commis à l'encontre de trois journalistes du Monde dans l'affaire Bettencourt, et qui ont révélé la proximité du procureur de Nanterre avec le Chef de l'Etat.

Qu'en est-il de la sécurité des Français dont Nicolas Sarkozy, comme  Ministre de l'Intérieur, puis chef de l'État, a toujours présomptueusement prétendu qu'il était le meilleur garant.

Son mot d'ordre aux policiers et magistrats au prétexte de défendre les victimes, est : « frappez toujours plus vite ; frappez toujours plus fort ». Ce mot d'ordre, Nicolas Sarkozy n'a eu de cesse de le décliner aux cours de ces dernières années, exploitant sans retenue la douleur et l'émotion suscitées par chaque fait divers abominable pour marteler les thèmes d'une politique sécuritaire faite de quelques vieux refrains : la police qui arrête et la justice qui libère ; le laxisme, l'inconséquence, l'irresponsabilité des juges auxquels nul ne peut faire confiance ; l'enfermement, y compris des mineurs, comme moyen ordinaire et banal de sanction.

De Bobigny (2006) à Nantes (2011), tout crime ou comportement délictuel notoire, a été exploité par Nicolas Sarkozy pour multiplier les lois et accroître l'arsenal législatif en matière de répression de la délinquance (29 Lois de 2006 à 2011), le plus souvent dans la plus grande précipitation, sans la moindre réflexion préalable, et ce alors même que ce n'est pas d'une insuffisance de lois que l'on souffre, mais plutôt de leur inapplication.

Le résultat est connu : la population incarcérée ou placée sous écrou n'a, historiquement, jamais été aussi élevée qu'en 2011. Les prisons, que l'on a multipliées (10.000 places nouvelles ont été créées au cours des cinq dernières années) sont pleines, et la plupart d'entre-elles débordent, dans le contexte d'une situation pénitentiaire détestable, régulièrement dénoncée par le Contrôleur Général des lieux privatifs de liberté dans chacun de ses rapports, comme une humiliation pour la République, par la Commission Nationale consultative des Droits de l'Homme, par le Commissaire aux Droits de l'Homme du Conseil de l'Europe, par la Cour Européenne des Droits de l'Homme, les prisons françaises ayant notamment le triste privilège de connaître le taux moyen de suicides le plus élevé en Europe.

Pour autant, la sécurité s'en est-elle trouvée améliorée ?

Non, ainsi que le dénonce la Cour des Comptes selon qui la politique suivie fut non seulement inefficace mais également dispendieuse.

Car, en matière de liberté, de sécurité, et de justice, ni les simplismes, ni l'exploitation des émotions, ne font une politique.

La France, dont le droit et les juristes ont marqué profondément l'Histoire, inspiré nombre d'Etats étrangers, et façonné un grand nombre d'institution européennes et internationales, cette France là mérite plus et mieux.

Quatre réformes essentielles semblent indispensables.

I - Assurer l'égalité de tous devant la Loi

L'égalité devant la Loi est au cœur même de l'idée de justice et ce principe d'égalité est l'un des fondements de notre société démocratique.

Ce doit être la tâche de juges indépendants, et de procureurs délivrés des pressions du pouvoir exécutif, voués à l'œuvre de justice, à la nécessité d'être juste, sans autre considération d'opportunité politique, ou de privilège social ou culturel.

Mais, en dehors de ces conditions, quatre réformes sont indispensables, relatives l'une à la responsabilité juridique du chef de l'État, l'autre à la responsabilité pénale des ministres de la République, la troisième à la prévention et à la sanction des conflits d'intérêts, la dernière à l'accès égal de tous à la justice.

1 - En ce qui concerne la responsabilité juridique du chef de l'État, chacun s'accorde à considérer que la Vème République n'a pas été jusqu'alors exemplaire, ainsi qu'en témoigne le mauvais et triste spectacle des procès CHIRAC, sans cesse différés, jusqu'à ce que les tourments de l'âge les rendent vains, et ce du fait de l'immunité juridictionnelle pénale dont le chef de l'État s'était assuré pendant ses mandats.

Avant même la fin de ces mandats, chacun avait estimé que cette situation, qui confine à l'impunité, n'était plus admissible dans une démocratie moderne, sauf à sanctuariser le statut du chef de l'État Français en monarque se situant au dessus des lois ordinaires.

La situation a donc été modifiée par l'effet de la révision constitutionnelle de février 2007 mais la situation adoptée est loin d'être satisfaisante.

A la suite de cette révision constitutionnelle, l'immunité juridictionnelle du chef de l'État, pendant l'exercice de son mandat, est maintenue mais un mécanisme a été institué pour que puisse être néanmoins sanctionné un manquement à ses devoirs dès lors que ce manquement serait « manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat».

Malgré les initiatives prises au Sénat par le groupe socialiste, initiatives mises à néant par le gouvernement, la loi organique devant permettre la mise en œuvre effective de cette réforme déjà insuffisante n'est cependant jamais intervenue, la privant de tout effet, et laissant, de manière inadmissible, le chef de l'État à l'abri de toute mise en cause de sa responsabilité.

Cette anomalie doit être réparée.

Le chef de l'Etat doit pouvoir être poursuivi devant une juridiction de droit commun pour tous actes délictuels détachables de sa fonction, après validation des poursuites engagées à son encontre par la Commission des Requêtes de la Cour de Justice de la République.

2 - En ce qui concerne la responsabilité pénale des ministres, l'instance de jugement doit être modifiée de manière que le contrôle juridictionnel des actes poursuivis soit juridiquement plus précis, qu'il soit plus lisible et mieux et plus vite assuré.

3 - Il va sans dire que ce dispositif devra être complété par une clarification législative de la définition, de la prévention, et de la répression, des conflits d'intérêts, l'objectif étant clairement de sortir de manière définitive de cette fausse monarchie républicaine qui n'honore pas notre pays, et au sein de laquelle les puissants estiment n'être pas soumis aux lois ordinaires, et de réaliser cette République exemplaire que nous avait annoncée Nicolas SARKOZY sans jamais la réaliser.

4 - Le principe de la gratuité de la justice doit être rétabli.

Ce principe a été, pour la première fois, énoncé par la Constitution de la Première République, en 1791.

Il a ensuite été écorné et suspendu jusqu'à ce qu'une loi de 1977 supprime les droits de timbre devant toutes les juridictions.

Cette loi vient d'être modifiée par la loi du 29 juillet 2011 qui institue des nouveaux droits de timbre de 35 et 150 € en toute matière juridictionnelle.  Cette dernière loi devra être abrogée.

II - Restaurer l'indépendance et l'impartialité de la justice

En critiquant et humiliant publiquement les juges, en faisant de ceux-ci les boucs émissaires des échecs de ses politiques sécuritaires, Nicolas Sarkozy s'est constamment efforcé de faire pression sur les juges méconnaissant ainsi les devoirs qui sont les siens en sa qualité constitutionnelle de garant de l'indépendance de la justice.

En s'efforçant toujours plus de faire des membres du parquet un simple relais de ses visées politiques, Nicolas Sarkozy a conforté l'appréciation critique de la Cour Européenne des Droits de l'Homme, disqualifiant les membres du parquet de leur qualité de membres de l'autorité judiciaire, faute d'indépendance à l'égard du pouvoir exécutifjugée,  indispensable à l'exercice de la justice.

Cette politique doit être abandonnée, notamment parce qu'elle n'est pas conforme à la Constitution de la France qui fait de la justice une autorité dont le Président de la République est gardien de l'indépendance, et cette autorité «est gardienne de la liberté individuelle ».

L'autorité judiciaire n'est pas faite de deux corps, celui des juges qui auraient vocation à l'indépendance, et celui des membres du parquet qui auraient vocation à être dans la dépendance du pouvoir exécutif.

Au contraire, l'autorité judiciaire est dotée d'un seul corps qui se compose des juges et des membres du parquet, les uns et les autres sont magistrats, c'est-à-dire (pour l'essentiel) des membres de la fonction publique bénéficiant d'un statut particulier leur assurant l'indépendance nécessaire à leurs fonctions mais exigeant d'eux l'impartialité indispensable à leur jugement et une conduite particulièrement irréprochable.

Le Conseil Supérieur de la Magistrature est en charge de la gestion des carrières et du contrôle disciplinaire des magistrats, de manière pour l'instant incomplète.

Sa composition sera transformée : les six personnes qualifiées seront nommées conjointement par le vice Président du Conseil d'État par le Premier Président de la Cour de Cassation, par le Premier Président de la Cour des Comptes par le Président du Conseil Économique Social et Environnemental et approuvé par une majorité des 3/5 de la Commission des Lois de l'Assemblée Nationale et du Sénat.

Son rôle sera étendu ; la nomination des Magistrats du parquet comme c'est le cas des Magistrats du siège ne pourra intervenir que sur son avis conforme.

Il sera doté des moyens humains et matériels nécessaires au plein exercice de ses tâches, dans le cadre d'une dotation budgétaire définie de manière à lui assurer une pleine liberté d'action et de décision.

Il est aussi indispensable de repenser les liens obscurs qu'entretiennent le parquet et l'exécutif, et de les clarifier en distinguant la politique pénale, dont la responsabilité incombe au gouvernement, et son application, notamment aux cas individuels, qui doit relever du seul parquet.

En conformité avec la pratique instaurée par le Gouvernement de juin 1997 à juin 2022, une loi nouvelle prohibera les instructions individuelles données par le Ministre de la Justice aux Procureurs dans leur activité juridictionnelle.

La clarification nécessaire imposera également de repenser la notion même de politique pénale, le gouvernement devant avoir la responsabilité de définir cette politique en fixant des objectifs de moyen et long termes, permettant d'éviter de répondre à chaque fait divers par une Loi nouvelle et permettant de développer une politique durable, l'exécution de cette politique étant alors assurée par les parquets qui devront en rendre compte, de manière périodique, sur le fondement d'une évaluation quantitative et qualitative du résultat de leur action.

Le Ministre de la Justice rendra compte annuellement au Parlement de la mise en œuvre de sa politique pénale et ce Rapport donnera lieu à un débat public parlementaire.

Enfin, et à raison même du rôle désormais très important que doit assumer le Conseil Constitutionnel, sa composition et les modalités de nomination de ses membres devront être redéfinies, les membres du Conseil devant être choisis par le Parlement à la majorité des 3/5èmes, en respectant le principe de la parité, le choix du Parlement devant intervenir sur le fondement de critères de qualité morale et professionnelle, et non sur d'autres considérations, notamment celles relatives à leurs affinités politiques durables ou de circonstances. Les anciens Présidents de la République n'y siègeront plus.

III - Moderniser le service public de la justice

La justice est un service public dont l'importance, aux yeux de nos concitoyens, ne fait que croître depuis trente ans. Le droit envahit désormais tous les interstices de la vie sociale. Par voie de conséquence, le juge est l'un des médiateurs les plus importants de notre société et il est l'un des arbitres les plus fréquemment sollicités des conflits, petits ou grands, qui peuvent préoccuper nos concitoyens.

A ce titre, le juge est l'un des garants essentiels d'une vie sociale apaisée, dont il est devenu une figure habituelle que chacun de nos concitoyens est susceptible de rencontrer une fois ou l'autre au cours de sa vie.

En France, juger est le fait de juges professionnels, et de juges non professionnels, mais, aux échelons les plus élevés, ou dans les domaines les plus délicats, juger est le fait de juges professionnels qui tirent leur légitimité de leurs carrières. Car juger est un métier, et doit le rester.

Cette exigence suppose une saine gestion des personnels de justice, une carrière fondée sur les seuls mérites, mais également des moyens.

Or, le service public de la justice est aujourd'hui débordé, manquant cruellement de moyens (notamment d'assistants de justice et de greffiers) pour faire face à toutes les demandes qui lui sont adressées, et que l'on multiplie sans cesse de manière désordonnée, et ce alors même que le budget consacré à l'institution judiciaire elle-même (hors le poids de la pénitentiaire) représente moins de1 % du budget annuel de la Nation et environ 0,20 % du PIB de la France, soit environ deux fois moins que la moyenne des pays européens.

Un plan pluri-annuel sera adopté pour rattraper les retards d'effectif et de budget, notamment pour  améliorer l'application des peines et le fonctionnement de la justice spécifique des mineurs.

Mais, sur ce plan, il nous faut également innover pour faire en sorte que ces moyens soient proportionnés aux besoins mais également affectés et utilisés de la manière la plus efficace qui soit car, dans ce domaine également, nous avons besoin d'une politique durable, économe de moyens, ce qui suppose leur juste affectation.

Cela nécessite la prise en considération des quatre éléments suivants.

1 - Favoriser la prévention et réserver à la justice les seuls recours nécessaires.

Cela suppose, en matière pénale, le développement des politiques de prévention abandonnées par Nicolas SARKOZY, et après que les sanctions aient été exécutées avec fermeté, que soit favorisée la réinsertion, notamment pour les mineurs.

Cela suppose, dans les autres domaines de la vie sociale, de favoriser le développement de modes alternatifs de prévention et de règlement des conflits, notamment de la médiation (comme y invite d'ailleurs l'U. E.), et tout spécialement de la médiation citoyenne non professionnelle.

2 - Exiger des études préalables d'impact pour toutes réglementation ayant une incidence sur le fonctionnement de la justice, le recours au juge, l'emprisonnement, de manière à en apprécier les effets, et notamment de mesurer l'effort budgétaire à prévoir en considération de cette réglementation.

3 - Évaluer de manière permanente, quantitative, mais également qualitative, l'efficacité des moyens affectés à la justice, par exemple sur le mode adopté par la Commission Européenne pour l'efficacité de la justice.

Faire de l'accueil des victimes, de la revalorisation de l'aide juridictionnelle et de l'accès au droit pour tous, une priorité.

4 - Mettre de la transparence dans la vie de l'institution, la confiance nécessaire de nos concitoyens envers cette institution nécessitant une meilleure compréhension de son fonctionnement, et de ses actions, mais également assumer que les actes des juges puissent être appréciés à leur juste mesure par nos concitoyens.

Ne pas craindre à ce propos de favoriser l'innovation : par exemple l'explicitation par l'institution de ses décisions les plus importantes, notamment des Cours Suprêmes.

IV - Tirer les leçons d'Outreau en plaçant la recherche de la vérité, au même titre que la préservation de la sûreté et des libertés, au premier rang des priorité de la justice.

Une vaste réforme de la procédure pénale sera entreprise en concertation avec l'ensemble des acteurs de la justice afin de rétablir l'Etat de droit profondément malmené et la confiance des citoyens dans l'institution judiciaire.

Cette réforme est d'autant plus indispensable que l'architecture qui structure la procédure pénale est aujourd'hui, et de manière prévisible, en lambeaux.

Les voies d'une telle réforme sont connues.

Elles ne passent certainement pas par la suppression du juge d'instruction mais plutôt par le reclassement de ses fonctions, ce magistrat devant instruire pour rechercher la vérité et non juger, et notamment ne pas juger de la liberté des personnes mises en cause. Plus généralement, cette réforme exige un rééquilibrage des pouvoirs de tous les participants à l'œuvre de justice, notamment des procureurs, des avocats et des juges, ainsi que des victimes et des mis en examen.

Cette recherche nécessaire de la justesse dans l'œuvre de justice concerne au premier chef le domaine de la répression pénale par lequel la sécurité de tout citoyen doit être assurée sur l'ensemble du territoire de la République.

Mais il n'est pas de victimes qu'en matière pénale de droit commun et toutes les victimes doivent être à même de pouvoir faire valoir leurs droits.

Cela est vrai en particulier dans certains domaines de la distribution et de la consommation qui concernent tous nos concitoyens de manière quasi-quotidienne, et dans lesquels les droits des victimes sont largement atomisés et méconnus.

Dans ces domaines, il est temps de poser la question de savoir si une action de groupe en France et au niveau européen n'est pas indispensable pour favoriser l'œuvre de justesse et de justice nécessaire.

Restaurer l'Etat de droit et redonner aux Français confiance en leur justice.  Voilà mon projet.

Il a pour objet de relier notre futur immédiat à un passé glorieux, en oubliant la parenthèse régressive ouverte ces dernières années. Historiquement, la France fut parmi les premiers des Etats de droit. Elle doit devenir à nouveau exemplaire au sein d'une Europe de la Justice.

Il y va de la santé de notre pays comme de son influence à travers le monde.

Martine Aubry