"Dette publique : discours de la méthode", RFFP n°100

Créée en 1996 pour rembourser la dette d'assurance-maladie accumulée dans les années précédentes, la CRDS présente le grand intérêt pédagogique de montrer que toute dette constituée par une génération devra être payée par les suivantes. Mais l'ensemble des prélèvements payés aujourd'hui incorpore une partie de la dette constituée par le passé, ainsi que ses intérêts. Ce n'est pas illégitime si la génération présente bénéficie des prestations ainsi financées : c'est le cas s'il s'agit de la construction de routes ou d'écoles, c'est beaucoup moins vrai s'il s'agit de soins, de salaires de fonctionnaires ou de consommations courantes. En 2006, les administrations publiques ont payé 46 milliards d'euros d'intérêts, à comparer à leurs 60 milliards d'euros d'investissements : les Français paient de plus en plus pour le passé, au détriment de leur avenir.

Lors de la signature du Pacte de stabilité et de croissance à Amsterdam en juillet 1997, la France était parmi les pays les moins endettés de l'Union européenne, elle figure 10 ans plus tard en queue de peloton. Elle fait partie de ceux qui ont le moins bien respecté ce « règlement de copropriété de l'Euro », comme l'appelait Jean Arthuis, qui avait participé à sa négociation. Elle bénéficiait pourtant d'un point de départ très favorable, et on ne peut pas dire que ce laxisme ait été utile aux Français.

Cette situation nous impose d'aborder nos finances publiques de façon radicalement différente du passé. Je n'entrerai pas ici dans le menu des mesures à prendre pour redresser nos finances publiques et réduire durablement la dette, mais dans la thématique, qui me paraît fondamentale, des processus de décision, c'est-à-dire de la méthode. Car nos mauvaises habitudes budgétaires sont à mon avis gravement en cause dans la dérive de nos finances. J'en suis le témoin comme membre de la commission des finances du Sénat depuis 1992, je l'ai vécu comme ministre du budget de 2002 à 2004. Ces mauvaises habitudes proviennent d'une contradiction fondamentale : nous sommes favorables à la réduction des dépenses publiques en général, et à leur augmentation en particulier. Or nos processus de décision sont aujourd'hui articulés de telle sorte que la seconde tendance l'emporte presque systématiquement.

Je propose de les remplacer par un véritable pilotage à moyen terme des dépenses et du solde publics. Par moyen terme, j'entends un horizon de trois ans, qui est celui des programmes de stabilité, ou de cinq ans, celui d'une mandature nationale. Le Président de la République s'est d'ailleurs fixé un objectif de retour à l'équilibre de nos comptes en 2012, précisément à l'horizon de son propre mandat. Par pilotage, j'entends qu'il faut faire passer le programme de stabilité de l'exercice académique de prévision qu'il est aujourd'hui, à un système de décision et d'exécution. Car se donner un objectif ne suffit pas, il faut indiquer comment on entend l'atteindre, et surtout se doter de d'outils de correction de trajectoire dès la programmation.

Je pense qu'il faut agir sur les dépenses et sur le solde. Des plafonds de dépenses doivent être fixés et fermement tenus sur la totalité de la durée choisie. Les recettes, sensibles aux aléas de la croissance, laquelle dépend pour l'essentiel de l'environnement international, et seulement sur ses marges de l'action gouvernementale, peuvent plus difficilement faire l'objet de décisions que de prévisions. Toutefois, par pilotage du solde, j'entends que les dispositifs de correction de trajectoire, s'ils doivent porter sur les dépenses, peuvent aussi porter sur les recettes de façon à obtenir le solde fixé initialement. Comment y parvenir ? La méthode tient en trois mots : collégialité, pluriannualité, pilotage.

Le principal défaut de notre processus de construction budgétaire est de procéder par empilement de demandes sectorielles qui s'additionnent, négociées bilatéralement entre les ministères titulaires de missions et le ministère des finances, ce qui conduit à excéder toujours très largement l'enveloppe disponible. Il faudrait au contraire associer tous les ministres à la contrainte d'ensemble de départ, liée aux prévisions de recettes, et les impliquer collectivement dans tout le processus, pour que chacun fasse sienne l'exigence de respect de l'enveloppe générale. Le budget ne peut être l'addition de demandes de crédits, il ne peut être que la répartition d'une enveloppe globale par nature limitée.

Le principe de la collégialité est très simple : si Pierre estime avoir besoin de plus de crédits, il ira expliquer lui-même à Jean, Jacques et Paul qu'ils doivent diminuer les leurs. Comme nous l'avions proposé avec Didier Migaud en 2005, je préconise que les ministres titulaires de crédits se réunissent à toutes les phases importantes de construction du budget, et que sous l'arbitrage du Premier ministre assisté du ministre du budget ils négocient entre eux la répartition de l'enveloppe.

Je pense donc que les ministres doivent se réunir non seulement en janvier pour le cadrage général comme c'est déjà le cas, mais aussi en avril pour être tous associés à l'ensemble des lettres-plafond, et aussi en juillet-août pour finaliser ensemble les ultimes arbitrages de la construction du projet de budget et mettre sur la table des constats de désaccord, connus de tous, soumis à l'arbitrage du Premier ministre.

Si la préparation doit être collégiale, en revanche l'exécution doit être fortement responsabilisante pour chacun des ministres gestionnaires : c'est bien l'esprit de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). C'est pourquoi je trouve tout à fait excellente l'idée énoncée dans le rapport d'orientation budgétaire du gouvernement de juillet dernier de confier au seul ministre du budget la présentation des crédits du projet de budget devant le Parlement, tandis que comme le préconise la commission des finances du Sénat, le plus possible de ministres titulaires de programmes viendraient rendre compte de la réalité de la gestion de ces programmes lors des débats relatifs au projet de loi de Règlement. Il s'agit donc d'inverser complètement la procédure actuelle : la construction budgétaire est collective, son exécution est sectorielle. C'est le contraire de ce que nos débats parlementaires d'aujourd'hui provoquent, à savoir une forte implication des ministres sur la demande de crédits et une moindre responsabilisation sur leur gestion.

Ce type de processus de décision doit être ensuite étendu à l'ensemble des finances publiques. La création de la conférence des finances publiques, de son conseil d'orientation et d'un ministère des comptes publics vont dans ce sens : il faut aller jusqu'au bout de cette logique. C'est pourquoi, sous l'impulsion et avec l'assistance du ministre des comptes publics, l'Etat, la Sécurité sociale et les collectivités territoriales doivent être collectivement associés à l'élaboration du programme de stabilité, qui doit s'éloigner de son statut de pur document de prévision pour se rapprocher de celui de document de programmation (comme d'ailleurs son nom est censé l'indiquer). Il faut mettre fin aux querelles –stériles du point de vue du solde et de la dette publics- entre les représentants des collectivités locales ou de la sécurité sociale d'une part, et de l'Etat d'autre part, relatives aux compensations et aux dettes que ce dernier doit à ces premières : ces querelles détournent du seul vrai enjeu qui est l'indispensable maîtrise des dépenses de chacun de ces secteurs. Le gouvernement fait un effort important en ce sens, il faut l'y encourager.

La pluriannualité doit devenir une réalité, tant en termes d'objectifs que de gestion.

En termes d'objectifs, des progrès ont été réalisés : les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale comportent désormais des annexes projetant l'évolution des grands postes de dépenses sur 4 ans. Mais pour que ces objectifs puissent avoir une chance d'être tenus, il faut décliner la pluriannualité au niveau gestionnaire.

En effet, les programmes de stabilité de la France se sont décrédibilisés jusqu'au grotesque : le programme 2003-2006 prévoyait un solde de -2,6% du PIB en 2003, il a été en réalité de -4,2% (je prends cet exemple car j'étais aux affaires à l'époque). Surtout, les prévisions de progression des dépenses ont toujours été dépassées. C'est pourquoi il est maintenant nécessaire que la gestion pluriannuelle des dépenses impose un véritable engagement sur le niveau de ces dernières sur un horizon d'au moins trois ans. L'inspection générale des finances préconise qu'il en soit ainsi pour l'Etat en descendant au niveau des missions, ce qui présenterait en outre l'intérêt de donner une meilleure visibilité aux gestionnaires, qui n'engageraient pas l'avenir avec des crédits dont ils ne pourraient pas être sûrs de disposer. Mais je pense que le raisonnement doit être autant que possible étendu à tous les acteurs des finances publiques, en tenant compte des réalités qui leur sont inhérentes et qui rendent difficiles cette extension : le nombre et l'autonomie des collectivités territoriales, l'absence de notion de plafond en matière de dépenses sociales.

Le rapporteur général de la commission des finances du Sénat Philippe Marini préconise que ces engagements prennent la forme d'une loi de programmation des finances publiques. C'est une idée à mettre en oeuvre dès le début d'une législature, qui nécessite de réunir les conditions pour que la loi soit respectée. C'est là qu'intervient le troisième concept, sans doute le plus novateur (car le précédent et l'actuel gouvernements ont déjà réalisé des progrès en matière de collégialité et de pluriannualité) : celui de pilotage. C'est en ce domaine que nos finances publiques ont le plus de chemin à parcourir. Pour qu'il y ait pilotage, il faut un pilote, et des instruments, tous éléments qui font actuellement défaut. Philippe Marini estime nécessaire de mettre en oeuvre une « gouvernance des finances publiques ». C'est bien l'idée. Le ministre des comptes publics Eric Woerth parle de « pilotage renforcé » dans le rapport d'orientation budgétaire pour 2008. On comprend ce qu'il veut dire, mais l'adjectif « renforcé » est encore prématuré à ce stade, car il supposerait qu'un véritable pilotage existe déjà, or ce pilotage n'est encore qu'embryonnaire.

Qui doit être le pilote ? A mes yeux, ce ne peut être que le Premier ministre, avec les ministres des finances et du budget comme co-pilotes. Leur autorité doit être affirmée, et après toute la concertation nécessaire en vue de faire adhérer les différents partenaires aux décisions à prendre (l'indispensable collégialité), le contrôle de l'exécution des différents budgets publics doit leur être confié. Le contrôle, et non la gestion, qui dans l'esprit de la LOLF doit incomber librement aux responsables sectoriels dans le respect de l'enveloppe qui leur est impartie. C'est évident sur le budget de l'Etat. C'est plus délicat dans les autres domaines, où interviennent l'autonomie des partenaires sociaux et des exécutifs locaux élus. Mais il demeure que les normes législatives et règlementaires sont de puissants déterminants des finances publiques, y compris sociales et locales, et qu'il appartient au premier chef au Premier ministre de faire en sorte que ces déterminants soient conformes à la politique d'ensemble des finances publiques que le gouvernement juge souhaitable pour le pays. Par exemple, il n'est pas possible de souhaiter une stabilisation des dépenses des conseils généraux en étendant le champ d'application des prestations sociales qu'ils versent, ni de maîtriser l'évolution de la branche retraites du régime général en facilitant les conditions de départ en retraite ou en augmentant le niveau des pensions.

D'une façon générale, il appartient à l'équipage en charge du pilotage des finances publiques, qui doit donc nécessairement être aussi l'ordonnateur des principales politiques publiques, d'éradiquer l'idée pernicieuse et profondément enkystée, que tous les problèmes de la société française ont, au bout de toute analyse, une origine et une solution budgétaires. Du point de vue de l'évolution de notre dette publique, c'est une folie que de laisser croire que le manque d'efficacité de la recherche, les errements de notre appareil judiciaire ou le chômage dans certains quartiers urbains ou certaines professions n'ont leur cause que dans le manque de moyens publics et leur nécessaire solution dans l'augmentation de ces derniers. S'il en était ainsi, notre pays aurait les politiques les plus efficaces parmi les grands pays industriels dans presque tous les domaines.

Quels doivent être les instruments de pilotage ? C'est dans ce domaine qu'une réflexion approfondie doit être menée. Nos décisions de finances publiques telles que la loi de finances ou la loi de financement de la sécurité sociale reposent sur un principe sous-jacent, selon lequel l'exécution des budgets publics se déroule nécessairement comme il en a été initialement décidé, un peu comme un train sur ses rails dès que la vitesse est fixée. Or la gestion des finances publiques est plus proche de la navigation maritime ou aérienne que du chemin de fer. Que surviennent des vents ou courants contraires, et la trajectoire comme la vitesse ne sont plus celles qui étaient prévues. Il en est presque toujours ainsi. Il faut donc au pilote les moyens de maintenir le cap face à l'adversité.

Des instruments de pilotage, ce sont des dispositifs de correction de trajectoire ou de vitesse, prévus à l'avance et utilisables autant que de besoin en cours de gestion. Il en existe quelques-uns pour le budget de l'Etat. La petite réforme de la LOLF proposée par Nicolas Sarkozy comme ministre des finances en 2004 s'inspire de cette idée : la loi de finances doit prévoir dès le départ ce qu'il adviendra des surplus de recettes éventuels. De même, une mise en réserve de crédits de 5,5 milliards d'euros correspondant à 0,1% des dépenses de personnel et 5% des autres dépenses avait été décidée en loi de finances 2006. Dans certaines limites, les crédits peuvent faire l'objet de reports, de virements, de transferts, d'annulations, voire d'ouvertures à titre d'avances. Ce type d'instrument de « régulation » (ou de « pilotage »), encore assez rustique et très général (on est assez loin du tableau de commandes de l'A 380...), doit être multiplié et affiné. Ils sont encore trop utilisés a posteriori, et pas assez en anticipation, même si des progrès ont été observés. Les gestionnaires doivent prévoir dès le début de l'exercice, ce qu'ils feront en cas de dérapage des dépenses, et comment ils agiront. Le gouvernement doit également prévoir ce qu'il fera en cas d'insuffisance des recettes, à quel moment, sur quelles dépenses, selon quelle proportion.

De tels instruments sont aussi à inventer pour le programme de stabilité et la loi de financement de la sécurité sociale. Le programme de stabilité en est entièrement dépourvu : il est censé témoigner d'une « politique » budgétaire de moyen terme, donc d'une volonté de parvenir à des objectifs. Il n'indique pourtant que de façon sommaire comment ces objectifs seront atteints, et surtout n'est doté d'aucun dispositif de régulation permettant de revenir sur la trajectoire si les administrations publiques s'en écartent. Aussi, depuis le premier programme 1999-2002, l'objectif de retour à l'équilibre a-t-il été constamment repoussé.

Les budgets de la sécurité sociale, répondant à une logique de guichet, sont dans une situation similaire. Le plus emblématique est l'objectif national des dépenses d'assurance-maladie (ONDAM). Le Parlement le vote chaque année sans aucun dispositif de correction pour le cas où il déraperait : sur 10 ONDAM votés depuis 1997, 9 ont été exécutés en dépassement, souvent très largement.

Faisant ce constat, il faut bien s'entendre sur ce que pourrait être l'utilisation des instruments de pilotage : il ne s'agit pas de faire en sorte que les montants et évolutions votés ou décidés initialement s'appliquent à toute force, quels que soient les aléas de la croissance et de la situation économique, sociale ou internationale. L'Etat et les administrations publiques en général ont un rôle amortisseur, de « stabilisateur », qui doit continuer à fonctionner. Il n'est ainsi pas souhaitable qu'un solde budgétaire voté sur une hypothèse de croissance de 3% soit tenu coûte que coûte si la croissance s'établit à 1%, ni de transformer l'ONDAM en plafond de dépenses, ce qui dénaturerait l'assurance-maladie. Mais il y a une marge entre l'extrême rigidité et la gestion ballottée au fil de l'eau. Je préconise que les instruments de régulation portent essentiellement sur les dépenses et sur les soldes. Une action sur les recettes en cas de rendement inférieur à ce qui était prévu pour des raisons conjoncturelles paraît en effet difficilement envisageable, et seule une mesure préalable d'affectation d'éventuels surplus, ainsi que cela a été fait dans la LOLF, paraît possible. En revanche, on peut très bien imaginer des instruments de pilotage des dépenses, y compris des collectivités locales et de la sécurité sociale. Ainsi, on peut envisager, dès lors que c'est affiché dès le départ, d'établir un lien entre la croissance économique et l'augmentation des salaires des fonctionnaires, en décidant qu'une part variable des rémunérations, même très marginale, dépendra du niveau constaté de la croissance (qui a un effet direct sur les recettes). Sans dénaturer l'assurance-maladie, il est possible de « provisionner » des mesures de restriction des dépenses (diminution de certains remboursements, augmentation de certains forfaits), qui ne seraient mises en oeuvre qu'en cas de dérive de l'ONDAM. Ce serait sûrement plus efficace que les habituels « plans d'économie » effectués a posteriori dans la précipitation et qui ne peuvent pas être intégrés dans les comportements des soignants et des assurés.

Par pilotage du solde, j'entends que s'il paraît difficile d'agir sur les recettes dès lors que les déviations de trajectoire les concernent elles-mêmes, il ne faut pas s'interdire de se doter d'outils d'action sur les recettes en cas de dérive des dépenses. Je rappelle sur ce point que les dépenses non réglées aujourd'hui devront nécessairement l'être demain, et avec intérêt. Songeons une fois encore à ce que l'Etat pourrait faire des 40 milliards d'euros qu'il verse chaque année à ses créanciers! Tous nos problèmes de « moyens » seraient résolus. Ainsi, j'avais par le passé suggéré que la contribution sociale généralisée (CSG) puisse être rendue « flottante » en cas de dépassement des objectifs de dépenses de la sécurité sociale, dans une proportion à déterminer, et sans s'interdire que la flottaison se produise aussi à la baisse. Il me semble que ce serait une vraie action de responsabilisation des Français à leurs dépenses sociales. Mais on pourrait aussi envisager un lien entre le niveau de la CRDS d'une année et les déficits sociaux de l'année précédente. Là encore, annoncer de telles mesures à l'avance serait plus efficace que les prolongations successives, et toujours a posteriori, de cette taxe, qui relèvent de la logique infâme du report des charges d'aujourd'hui sur les contribuables de demain. Ce type d'instrument n'est pas révolutionnaire dans son essence : ainsi les communes et leurs groupements adaptent directement le taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères à la dépense correspondante, et nul n'y trouve rien à redire, c'est bien un dispositif de pilotage. Ce qui serait révolutionnaire, c'est la multiplication et la généralisation de ce type de dispositifs dans l'ensemble des budgets publics. Si nous voulons en finir avec la spirale infernale des déficits et de la dette, que l'instauration de l'Euro n'est pas parvenue à enrayer, il est indispensable d'adopter cette méthode de décision et de gestion de nos finances publiques.

On commence quand ?

Alain Lambert Sénateur de l'Orne, ancien ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire