Enjeux territoriaux du développement durable

Divers sites et outils existent déjà apportant des aides méthodologiques à la mise en œuvre d’Agenda 21 locaux. Le retour d’expérience sur les démarches engagées par les collectivités montre cependant un certain nombre de manques. En effet :

• L’appui des bureaux d’études est loin d’être la garantie de la qualité de la démarche, au contraire dans le cas de grands bureaux de conseil …
• Le portage politique des projets induit un centrage de la formulation de la démarche sur l’action spécifique de la collectivité.
• Le mille-feuille administratif génère des multiplicités d’acteurs public sur un même territoire qui ne trouve pas (ou peu) sa place dans les Agenda 21 locaux.
• Le refus de l’Etat de « participer » à un programme d’action élaboré et porté par une collectivité locale.

Ces éléments génèrent de nombreuses difficultés dans l’élaboration et la mise en œuvre de véritable projet stratégiques de développement durable pour un territoire.

Ce constat commence à être reconnu par les grands acteurs nationaux moteurs en matière de développement durable (MEDDTL, Comité 21, AMGVF …), et par quelques acteurs locaux : les collectivités qui engagent leur troisième génération d’Agenda 21.

Quels enseignements et quelles pistes de travail retenir ?

Approche inter-territoriale

L’élaboration des nouvelles générations des Agenda 21 locaux montre la capacité des collectivités à ouvrir la discussion, à l’occasion du diagnostic territorial, à de nombreux acteurs extérieurs. Cette première étape est nécessaire afin de comprendre leurs enjeux, leur capacité à agir et comment articuler l’action de la collectivité pour avoir un effet levier.
Cependant, elle reste limitée pour trois raisons :

• L’association des collectivités supra et infra reste particulièrement limitée, alors que leurs compétences sont souvent complémentaires ;
• L’association des territoires environnant ou comparables n’est que trop rarement réalisée, alors que l’articulation de leurs domaines d’expertise, à travers un fonctionnement en réseau, est un facteur de compétitivité ;
• L’absence de lisibilité des démarches collaboratives dans le document final réduit d’autant la capacité à rendre lisible la valeur ajoutée ou l’effet levier de l’action de la collectivité.

La principale difficulté de mise en œuvre d’amélioration sur ces trois points réside dans la manière dont se traduisent actuellement les jeux politiques entre les collectivités territoriales, en particulier en matière de communication. Pourtant, en acceptant de modifier certaines règles d’usage, le bénéfice serait très important pour la collectivité.

Approche inter-sectorielle

Si l’approche inter-territoriale présente une véritable innovation pour une très grande majorité des collectivités, l’approche inter-sectorielle n’est pas aussi novatrice. Toutefois, sa mise en œuvre reste trop souvent limitée. Quelques collectivités territoriales montrent la voie en soulignant que l’Agenda 21 est la clef de voute de l’ensemble de l’action de la collectivité.
Cependant, au-delà de l’affichage, il s’agit de structurer l’action de l’ensemble des services de la collectivité afin qu’ils concourent au projet territorial (de développement durable). Parmi les difficultés habituellement rencontrées, on peut relever :

• Le cloisonnement entre les activités des différents services,
• Les règles d’intervention ou d’attribution de subvention propres à chaque service,
• Les diagnostics et analyses peu partagées et/ou transversaux.

Les difficultés rencontrées dans ce domaine relèvent donc de l’amélioration du fonctionnement interne de la collectivité. Simple sur le papier, mais toujours complexe à mettre en œuvre car elle nécessite certaines modifications des comportements qui touchent aux pouvoirs décisionnaires de chacun.

A ce sujet, il est important de relever l’expérience des pays du Nord de l’Europe.
Très en avance sur les sujets environnementaux et de développement durable, les collectivités de ces pays ont depuis longtemps réalisé des Agenda 21. Ces projets, comme ceux de première génération en France, visaient principalement les actions internes des services des collectivités.
Après cette phase de déploiement, elles se sont orientées vers des démarches plus sectorielles (chartes de l’environnement, plan climat territoriaux …) en y intégrant généralement l’ensemble des composantes du développement durable.
Ces démarches se sont ensuite élargies de plus en plus, pour aboutir dans la phase actuelle à de véritables projets globaux (villes neutres carbone …). Ces collectivités réalisent donc maintenant des projets qui, autour d’un objectif, rassemblent l’ensemble des modes d’intervention de la collectivité pour intégrer l’ensemble des composantes du développement durable.
L’enjeu est donc de réussir, en France, à passer dès à présent à cette étape. L’intérêt n’est pas seulement l’opportunité que cela pourrait représenter, mais aussi l’intérêt qu’une telle démarche comporte pour la mise en cohérence de l’ensemble des documents de planifications de la collectivité.

Apport du Grenelle

Le Grenelle, et en particulier la Loi portant Engagement national pour l’Environnement du 16 juillet 2010, a apporté quelques éléments qui pourraient permettre des avancées notables en matière de déploiement des Agenda 21 :

• Les Agenda 21 sont reconnus par la loi et surtout une définition en est donnée,
• Le rôle central des Agenda 21 est souligné par la loi qui, avec la loi « Grenelle 1 » en fait une potentielle base contractuelle,
• Le guide méthodologique du ministère en charge du développement durable est mis en avant comme référence.

Si certains juristes (de mauvaise foi ?) peinent à comprendre la référence aux 5 finalités du guide méthodologique, elles n’en restent pas moins une explication plus compréhensible pour les collectivités des 3 piliers du développement durable.